[Aktualizacja] Wycofanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w toku postępowania odwoławczego oznacza konieczność umorzenia całego postępowania | Helsińska Fundacja Praw Człowieka

AKTUALIZACJA (październik 2024)

W następstwie wyroku WSA w Warszawie, Rada ds. Uchodźców w dniu 21 października 2024 r. (RdU-392-3/S/22) wydała decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję oraz umarzającą postępowanie w I instancji instancji w sprawie złożonego przez H. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Organ w uzasadnieniu potwierdził stanowisko sądu administracyjnego, stwierdzając, że postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej oparte jest na zasadzie skargowości, a w związku z tym dyspozycyjności strony przedmiotem postępowania. Wycofanie wniosku który zainicjował postępowanie w przedmiocie ochrony międzynarodowej oraz żądanie umorzenia postępowania w sprawie spowodowało przez H. spowodowało zatem, że organ nie mógł orzekać w sposób merytoryczny a postępowanie stało się bezprzedmiotowe, stąd organ postanowił o uchyleniu decyzji wydanej w I instancji oraz umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Jak stwierdziła Rada: “na skutek wycofania wniosku o ochronę przestał istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, czyli przestało istnieć żądanie cudzoziemca o udzielenie mu ochrony, zatem koniecznym stało się uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej) oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (...).” 

W treści decyzji umarzającej postępowanie uchodźcze, Rada ds. Uchodźców zaaprobowała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdzające prawo osób ubiegających się o ochronę międzynarodową o możliwości zrezygnowania z ubiegania się o ochronę międzynarodową, jeśli w toku postępowania administracyjnego podejmą taką decyzję

Wyrok jest prawomocny oraz decyzja ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uznał, że wycofanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w toku postępowania odwoławczego nie jest równoznaczne z wycofaniem odwołania od decyzji negatywnej. Podobnie jak w sprawie F., H. wraz z rodziną w 2022 r. złożył wniosek o ochronę międzynarodową. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję negatywną, od której cudzoziemiec wniósł odwołanie. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który ją uchylił. Sprawa wróciła do Rady do spraw Uchodźców.  

W międzyczasie H. złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz o umorzenie postępowania w całości w pierwszej i drugiej instancji.  

Jednakże Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. umorzyła tylko postępowanie odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie, który w wyroku z 3 lipca 2024 r. (sygn. Akt IV SA/WA 569/24) Sąd uwzględnił skargę H. i stwierdził, że decyzja Rady do Spraw Uchodźców została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego.  

“Należy przypomnieć, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy.  

W związku ze złożeniem odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji organ odwoławczy zobowiązany był niewątpliwie w pierwszej kolejność dokonać wstępnej oceny dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.  

Przy dokonywaniu tej oceny powinien wziąć pod uwagę, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, także te, o których nie wiedział organ I instancji, jak również te, które zaistniały na etapie postępowania odwoławczego.  

W przedmiotowej sprawie okolicznością, która mogła stanowić przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogła być okoliczność związana z cofnięciem przez cudzoziemca złożonego w Polsce wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (zarówno w pisemnym oświadczeniu, a możliwe też, że w sposób dorozumiany w związku z wyjazdem z terytorium RP). 

Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 24 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1264 t.j.), zwanej dalej ustawą, udzielenie ochrony międzynarodowej następuje na wniosek cudzoziemca. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Nie może być więc wątpliwości, że to od cudzoziemca zależy, czy inicjuje tego rodzaju postępowanie i czy zainteresowany jest wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji również jemu służy wyłączne uprawnienie do rezygnacji z dalszego prowadzenia przez organ zainicjowanego postępowania. W przedmiotowej sprawie cudzoziemiec poinformował organ o wycofaniu wniosku i wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego udzielenia ochrony międzynarodowej. Skarżący opuścił terytorium Polski, jednak organ nie ustalił, kiedy okoliczność ta nastąpiła. 

Skoro więc cudzoziemiec jako jedyny wnioskodawca utracił zainteresowanie rozstrzygnięciem tej sprawy i wycofał swój wniosek, to mogła wystąpić obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu, co skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy.  

Co więcej Sąd podkreślił, że “Organ nie wykazał, że w sprawie występuje negatywna przesłanka do umorzenia postępowania w postaci sprzeczności tego formalnego rozstrzygnięcia z interesem społecznym. Organ zaniechał ustalenia czy do skutecznego wycofania wniosku przez cudzoziemca nie doszło już przed złożeniem pisemnego oświadczenia przez cudzoziemca, ponieważ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, kiedy cudzoziemiec opuścił terytorium Polski. Organ nieprawidłowo uznał, że nie jest możliwe wycofanie wniosku inicjującego postępowanie na etapie postępowania odwoławczego.  

WSA podkreślił, że w związku z złożeniem odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji organ odwoławczy był niewątpliwie zobowiązany do dokonania w pierwszej kolejności wstępnej oceny dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że wyłącznie wnioskodawcy służy uprawnienie do rezygnacji z dalszego prowadzenie przez organ zainicjowanego postępowania, a Rada nieprawidłowo uznała, że nie jest możliwe wycofanie wniosku inicjującego postępowanie na etapie postepowania odwoławczego. W ten sposób organ naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 15 kpa, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania miał on obowiązek samodzielnie ustalić czy doszło do skutecznego cofnięcia wniosku i ocenić czy w związku z tym zachodzi przeszkoda do merytorycznej oceny sprawy uzasadniająca wydanie przez organ odwoławczy decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postepowania w sprawie (...), jeśli wnioskodawca cofa swój wniosek, to zadaniem organu odwoławczego jest  dokonanie oceny czy nie zachodzi negatywna przesłanka do umorzenia postepowania wynikająca z (...) przepisu szczególnego, w sytuacji gdy negatywna przesłanka nie zachodzi, organ odwoławczy  nie powinien dokonywać merytorycznej oceny sprawy. Co więcej, Sąd podkreślił, że Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 604/2013 zawiera regulacje umożliwiające ustalenie państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji związanej ze złożeniem przez cudzoziemca wniosków o udzielenie ochrony w dwóch różnych państwach członkowskich i wycofania przez niego swojego pierwszego wniosku. Państwo, w którym został złożony drugi wniosek po wycofaniu pierwszego może przejąć odpowiedzialność za rozpoznanie go. WSA stwierdził, że złożenie wniosku w innym państwie członkowskim przez cudzoziemca nie jest zabronione, a rezygnacja z pierwotnie złożonego nie oznacza utraty możliwości rozpoznania wniosku później złożonego w innym państwie.  

Jest to kolejne rozstrzygnięcie, potwierdzające, że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową są wyłącznymi dysponentami swojego wniosku. Mają prawo zrezygnować z ubiegania się o ochronę międzynarodową, jeśli w toku postępowania administracyjnego podejmą taką decyzję. 

H. reprezentowała adw. Ewa Ostaszewska-Żuk współpracująca z HFPC. 

Wyrok nie jest jeszcze prawomocny ze względu na możliwość zaskarżenia. Z treścią wyroku można zapoznać się poniżej.