Propozycja reformy prawa azylowego Unii jest zła, ale nie ze względu na relokację | Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Kiedy w czerwcu tego roku państwa członkowskie Unii Europejskiej osiągnęły porozumienie w sprawie kluczowych filarów reformy wspólnego systemu azylowego, propozycji sprzeciwiły się dwa kraje: Węgry i Polska. Cztery inne wstrzymały się od głosu. Przyjęta przez większość państw na forum Rady UE propozycja była przedmiotem dyskusji przez ostatnie lata. Nie jest to jednak jeszcze ostatnie słowo. Obecnie Rada negocjuje z Parlamentem Europejskim, aby osiągnąć wspólne stanowisko, które dopiero wtedy wejdzie na ścieżkę unijnej procedury legislacyjnej. Ostateczny kształt reformy azylowej nie jest więc jeszcze przesądzony. Biorąc jednak pod uwagę, że jej elementy są intensywnie wykorzystywane w toku trwającej w Polsce kampanii wyborczej, warto już teraz bliżej jej się przyjrzeć.

Pytanie pełne nieścisłości

Jednym z istotniejszych wymiarów tej reformy ma być wprowadzenie tak zwanego „mechanizmu solidarnościowego” i to właśnie jego zdaje się dotyczyć jedno z pytań referendalnych przygotowanych przez obecny rząd. Przypomnijmy, że brzmi ono: „Czy popierasz przyjęcie tysięcy nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki, zgodnie z przymusowym mechanizmem relokacji narzucanym przez biurokrację europejską?”. Problem z odpowiedzią na tak postawione pytanie jest przede wszystkim taki, że w prawie każdym jego słowie znajduje się przekłamanie lub co najmniej duża nieścisłość.

Intencje pomysłodawców referendum są oczywiste. Nie chodzi przecież o faktyczne poznanie opinii społeczeństwa na temat propozycji unijnej reformy, ale raczej zmobilizowanie elektoratu. Dlatego organizacje działające na rzecz praw człowieka i wspierające rozwój społeczeństwa obywatelskiego prowadzą aktualnie kampanię zachęcającą do niepobierania karty do głosowania w referendum i tym samym – do odmowy udziału w tym politycznym plebiscycie. Zarówno bowiem sposób sformułowania pytań, jak i cały kontekst prowadzonej kampanii referendalnej, wypaczają ideę demokracji bezpośredniej, rodząc obawy o uczciwość, legalność i konsekwencje referendum przeprowadzonego w takich warunkach.

Na czym więc tak naprawdę miałby polegać mechanizm solidarnościowy? Na corocznej procedurze oceny sytuacji migracyjnej we wszystkich państwach UE w celu podjęciu decyzji o tym, które państwa mogą w danym momencie potrzebować dodatkowego wsparcia od pozostałych członków wspólnoty. Jedna z możliwych form pomocy faktycznie ma polegać na relokacji przybyszów z jednego państwa członkowskiego do innego, ale przepisy przewidują także inne rodzaje solidarności. Należą do nich przede wszystkim wsparcie finansowe i organizacyjne. To ostatnie miałoby polegać na zasileniu swoim personelem, wiedzą lub innymi zasobami tych państw, do których granic dotarła największa liczba uchodźców i uchodźczyń w danym roku. Wbrew treści pytania referendalnego, w przedstawionej propozycji relokacja nie jest jednak obowiązkowa. Jeden z przepisów stanowi wprost, że „wnoszące wkład państwa członkowskie mają pełną swobodę wyboru pomiędzy rodzajami środków solidarności lub ich kombinacją”. Chodzi jednym słowem o to, aby rozkład odpowiedzialności za przyjmowanie osób poszukujących w UE ochrony międzynarodowej był bardziej wyrównany niż dotychczas.

Niezależnie od naszej oceny samego mechanizmu, musimy pamiętać, że jego wprowadzenie na razie jest tylko propozycją. Żeby stać się prawem, projekt ten musi przejść określoną w unijnych traktatach procedurę, na którą Polska wyraziła zgodę przystępując do Unii Europejskiej. Trudno zatem powiedzieć, żeby cokolwiek Polsce narzucano. Polskie władze mogą (a wręcz powinny) w tym procesie negocjacyjnym, a następnie legislacyjnym, uczestniczyć. Co jednak może się wydawać zaskakujące, oprócz wniesionego sprzeciwu, Polska niespecjalnie jest w tych negocjacjach aktywna. Nie wiadomo nawet, czy ma do zaproponowania jakiekolwiek konstruktywne kontrpropozycje.

Pomoc się Polsce przyda

W pytaniu referendalnym oraz w spotach, które dookoła niego powstały, jest jeszcze więcej przekłamań. W unijnej propozycji nie ma mowy o „nielegalnych migrantach” (co sugeruje pytanie), ale o osobach, które zgodnie z prawem ubiegają się o ochronę międzynarodową na terytorium jednego z państw członkowskich. Są to zatem osoby nie tylko przebywające legalnie w UE, ale także wstępnie zweryfikowane pod kątem bezpieczeństwa. Ponadto, wbrew pohukiwaniom polskiego rządu, przepisy nie przewidują kar za odmowę relokacji. Przewidują natomiast wsparcie finansowe dla państw mierzących się z największa presją migracyjną, które może być alternatywną formą solidarności. Chodzi przede wszystkim o to, żeby państwa leżące na zewnętrznych granicach UE mogły w większym stopniu liczyć na wsparcie reszty wspólnoty. Dlatego jednym z największych orędowników reformy są Włochy.

Straszenie społeczeństwa „przyjazdem tysięcy imigrantów” jest niczym więcej, jak tylko politycznym zabiegiem narracyjnym. Po pierwsze, do Polski już od lat przyjeżdżają co roku tysiące migrantów i migrantek, co nie spowodowało dotychczas destabilizacji państwa. Już od 2016 roku Polska jest liderem wśród państw europejskich, jeżeli chodzi o liczbę pierwszych zezwoleń pobytowych wydawanych cudzoziemcom. A po drugie, pomimo że mechanizm solidarnościowy ma być co do zasady obowiązkowy, to przy jego ustalaniu brane będą pod uwagę różne okoliczności, które mogą wyłączyć dane państwo z partycypowania w tym systemie. Należeć ma do nich między innymi własne obciążenie migracyjne danego państwa czy też jego sytuacja geopolityczna. Taka sytuacja z dużym prawdopodobieństwem będzie dotyczyć Polski ze względu na przyjęcie ogromnej liczby uciekinierów i uciekinierek z Ukrainy oraz wciąż trwający kryzys humanitarny na polsko-białoruskiej granicy. W najbliższej przyszłości Polska będzie więc raczej beneficjentem tego mechanizmu, a jest wysoce prawdopodobne, że ruch migracyjny na polskich granicach będzie się raczej zwiększać, niż zmniejszać. Solidarne wsparcie pozostałych państw UE może nam się więc z czasem bardzo przydać.

Dlatego na tak sformułowane pytanie referendalne nie sposób jest udzielić odpowiedzi ograniczonej do zaznaczenia pola „TAK” lub „NIE”. Stanowisko na temat mechanizmu solidarnościowego musi być rozpatrywane w szerszej perspektywie planowanych w reformie prawa azylowego zmian i wymaga bardziej pogłębionej debaty niż ta, którą zaserwowała nam partia rządząca i odpowiadająca jej, równie mało merytorycznie, strona opozycyjna. Drugie pytanie referendalne dotyczące migracji szkoda nawet komentować, bo nie wydaje się prawdopodobne, żeby którakolwiek z partii politycznych po dojściu do władzy wpadła na pomysł rozbiórki wybudowanej za prawie 2 miliardy złotych zapory na granicy z Białorusią.

Referendum i dyskusja dookoła niego jak w soczewce pokazuje szerszy problem. Migracje znowu stały się motywem przewodnim kampanii wyborczej, a jednocześnie w publicznej dyskusji ciężko jest doszukać się merytorycznych i rzeczowych argumentów – po którejkolwiek ze stron. Także w programach wyborczych na próżno szukać konkretnych pomysłów na to, jak przyszły rząd zamierza odpowiedzieć na współczesne wyzwania związane z masowymi migracjami i jak powinna wyglądać polityka Polski w tym zakresie. Temat migracji został w kampanii potraktowany bardzo instrumentalnie: dużo jest go na językach, ale mało w programach wyborczych, które nie poświęcają migracjom zbyt wiele uwagi. Świadczy to więc o tym, że – wbrew pozorom – dla żadnej z partii nie jest to kluczowy temat. Jest to dość zaskakujące, biorąc pod uwagę obecną sytuację w Polsce oraz fakt, że w tym samym czasie na forum UE ważą się losy dalszej polityki migracyjnej i azylowej.

Reforma bez praw człowieka

Uwikłani w polityczną przepychankę, politycy i polityczki zdają się zapominać (lub, co gorsza, nie wiedzieć) o kontekście, w jakim mechanizm solidarnościowy został zaproponowany. A mówimy przecież o całościowej reformie unijnego prawa azylowego! Reformie, która dyskutowana była na szczeblu europejskim właściwie już od 2015 roku i która ma ostatecznie zdecydować o tym, w jakiej Europie będziemy żyć: czy w takiej, która solidarnie zapewnia ochronę tym, którzy wypędzeni z własnych krajów poszukują bezpiecznego i stabilnego miejsca do życia, czy też w takiej, która odwraca się do tych ludzi plecami. Jest to więc fundamentalne pytanie o wartości, jakimi będzie kierować się Unia Europejska i jej państwa członkowskie w obliczu coraz bardziej pogrążonego w kryzysie klimatycznym i nierównościach społecznych świecie.

Propozycja reformy, czyli tak zwany Nowy Pakt o Azylu i Migracji, dyskutowany obecnie na forum UE, zakłada szereg zmian w unijnym systemie azylowym. I nie są to zmiany zmierzające w kierunku podniesienia poziomu ochrony praw człowieka. Wręcz przeciwnie. Propozycja zakłada obniżenie standardów przyjmowania uchodźców i uchodźczyń, szybkie deportacje, dalszą eksternalizację granic, czyli współpracę UE z państwami takimi jak Libia, Turcja czy Tunezja, oraz budowanie zamkniętych ośrodków na europejskich granicach, które będą służyć za miejsca pozbawienia wolności tych, którzy na tych granicach się stawią, uciekając przed prześladowaniami, łamaniem praw człowieka i biedą. Ironiczne jest to, że hasłami przewodnimi nowej polityki ma być „idea humanitaryzmu i ludzkiego traktowania”. W treści proponowanych przepisów na próżno jednak szukać realizacji tej idei. Dlatego plany tej reformy są już od lat krytykowane są przez organizacje broniące praw człowieka. Ich zdaniem, reforma ta stanowi wyraz bezradności europejskich liderów i liderek oraz ulegania populistycznym, nacjonalistycznym rządom państw członkowskich.

Reforma replikuje to samo szkodliwe podejście do migracji, które obserwujemy w wielu państwach członkowskich, zwłaszcza Europy Zachodniej. Logika zaproponowanych rozwiązań polega na traktowaniu migracji wyłącznie w kategoriach korzyści gospodarczych i ekonomicznych dla państw przyjmujących. Propozycja zakłada dalsze utrudnianie uchodźcom i uchodźczyniom wjazdu do UE poprzez sankcjonowanie przemocy i restrykcyjnych polityk na zewnętrznych granicach, przy jednoczesnym przyciąganiu zarówno wysoko, jak i niskowykwalifikowanej siły roboczej z krajów trzecich. W dodatku pełna jest sloganów o „pomocy na miejscu”, a jednocześnie nie zająkuje się nawet o stworzeniu skutecznych mechanizmów zapobiegania pogarszaniu się sytuacji politycznej i ekonomicznej w państwach, z których wyjeżdżają osoby poszukujące ochrony.

Dokumenty unijne pomijają milczeniem wpływ działalności samej UE, jej państw członkowskich i zarejestrowanych na ich terytoriach firm na spadek jakości życia w państwach Globalnego Południa. A przecież wpływ ten jest znaczący, i to nie tylko w związku ze spuścizną kolonialną czy współczesnym zaangażowaniem państw europejskich w konflikty zbrojne toczące się na innych kontynentach. Dodać do tego należy eksploatację zasobów środowiskowych, wspieranie reżimów łamiących prawa człowieka, wykorzystanie pracownicze w fabrykach zakładanych przez europejskie firmy w państwach mniej zamożnych, wykupywanie ziemi rolnej przez zagraniczny kapitał, czy też trwający od wielu lat drenaż mózgów polegający na przyciąganiu najbardziej utalentowanych osób z państw Globalnego Południa do państw zamożniejszych. Wszystkie te czynniki sprzyjają pogorszaniu się sytuacji w tych krajach, z których następnie wyjeżdżają, w poszukiwaniu lepszego życia, osoby stawiające się na unijnych granicach.

***

W tym sensie, propozycja unijnej reformy to stracona szansa na rzeczywiste przemodelowanie przestarzałej i nieprzystającej do współczesnych realiów polityki migracyjnej. Brakuje w niej konkretnych propozycji rozwiązań na rzecz ograniczania nierówności między państwami Globalnej Północy i Globalnego Południa, oraz zaadresowania pozostałych przyczyn migracji przymusowych. Brakuje także choć odrobiny refleksji nad globalną niesprawiedliwością klimatyczną czy w zakresie prawa do podróżowania, a także nad prowadzącymi do ogromnego cierpienia współczesnymi reżimami granicznymi. W tym kontekście sam mechanizm solidarnościowy, choć może stanowić krok w dobrą stronę, niewątpliwie nie stanowi wystarczającej odpowiedzi na współczesne wyzwania migracyjne.

Dlatego sprzeciw Polski wobec unijnej reformy systemu azylowego w zasadzie mógłby tylko cieszyć, gdyby nie to, że został wyrażony z zupełnie innych powodów niż te wymienione powyżej. Polityka obecnego rządu polega na budowaniu lęku przed „obcymi” i klasycznym zarządzaniu strachem. Niestety, wykorzystanie w politycznej rozgrywce tematu migracji, czy to w dyskusjach o relokacji, czy to afery wizowej, znowu oddala nas od rzeczowej dyskusji na temat tego niewątpliwie złożonego problemu. A przecież stajemy się społeczeństwem w coraz większym stopniu złożonym z osób, które nie urodziły się w Polsce. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że przyszły rząd, bez względu na to, kto go będzie budował, włączy ekspertów i ekspertki we wspólny namysł nad tym, jak budować mądrą, bezpieczną i etyczną politykę migracyjną. Pomimo że nic na to nie wskazuje, jestem w tej kwestii upartą optymistką.

Tekst pochodzi z magazynu Kontakt, dziękujemy za umożliwienie publikacji.

 Marta Górczyńska – koordynatorka Działu Migracyjnego w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i doktorantka w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych na Uniwersytecie Warszawskim. Specjalizuje się w ochronie praw osób migrujących, litygacji strategicznej i monitorowaniu przestrzegania praw człowieka na granicach. Przygotowywała ekspertyzy prawne dla UNHCR, Agencji Praw Podstawowych UE i innych międzynarodowych instytucji. Prowadzi warsztaty i szkolenia z zakresu ochrony praw człowieka. Jest autorką raportów i publikacji o tematyce uchodźczej i migracyjnej.