Wspólne oświadczenie: Pakt o migracji i azylu – by zagwarantować nowy początek i uniknąć błędów z przeszłości, należy zająć się trudnymi kwestiami i rozszerzyć pozytywne aspekty | Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Niniejsza wstępna ocena propozycji legislacyjnych oraz nielegislacyjnych dokonana przez społeczeństwo obywatelskie opiera się na następujących zagadnieniach:

• Czy propozycje te są w stanie zagwarantować zgodność z międzynarodowymi i unijnymi standardami prawnymi?
• Czy przyczynią się one do bardziej sprawiedliwego podziału odpowiedzialności za politykę azylową w Europie i na świecie?
• Czy będą działać w praktyce?

Zamiast automatycznego podziału odpowiedzialności, Pakt wprowadza bardziej złożony system dubliński (pod inną nazwą) oraz tzw. sponsorowanie powrotów

W Pakcie o migracji i azylu nie wykorzystano szansy na gruntowną reformę systemu dublińskiego, natomiast domyślna odpowiedzialność za ocenę wniosków o azyl pozostaje w praktyce odpowiedzialnością pierwszego kraju przyjmującego. Jednocześnie zaproponowano złożony system, w ramach którego uruchamiana jest pewna forma solidarności.

Do kryteriów stosowanych w celu ustalenia, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, wprowadzono pewne pozytywne rozwiązania. Na przykład rozszerzona została definicja rodziny obejmująca rodzeństwo, wprowadzono szeroki zakres członków rodziny w przypadku dzieci bez opieki oraz otrzymanie dyplomu lub innych kwalifikacji od jednego z państw członkowskich. Jednakże, biorąc pod uwagę obecną praktykę państw członkowskich, wyzwaniem będzie przezwyciężenie zasady kraju pierwszego wjazdu, jako opcji wyjściowej, na korzyść nowych uwarunkowań o znaczeniu priorytetowym, w szczególności łączenia rodzin.

Od państw członkowskich oczekuje się solidarności w przypadku dużej liczby osób przybywających („presja migracyjna”) lub osób ewakuowanych na ląd w ramach działań poszukiwawczo-ratowniczych. W założeniu propozycji, dalsze procesy obejmują  szereg ocen i sprawozdań sporządzanych przez poszczególne państwa członkowskie oraz składanie przez nie zobowiązań. W przypadku braku odpowiedniej reakcji, Komisja Europejska może podjąć działania naprawcze. Przypomina to bardziej doskonale nam już znane – negocjacje między państwami członkowskimi, niż mechanizm, który wspiera przewidywalny podział odpowiedzialności. Złożoność proponowanych rozwiązań budzi wątpliwości co do tego, czy są one rzeczywiście wykonalne w praktyce.

Państwom członkowskim zezwala się na “sponsorowanie powrotu”, zamiast relokowania cudzoziemców na swoje terytorium. Wskazuje to na położenie takiego samego nacisku na wykonywanie powrotów, co na zapewnianie ochrony. Zamiast wspierać poszczególne państwa członkowskie, które rozpatrują większą liczbę wniosków o azyl, niniejsza propozycja budzi wiele obaw dotyczących poszanowania praw człowieka i kwestii prawnych, zwłaszcza, jeśli przeniesienie cudzoziemca do państwa sponsorującego powroty, nastąpi po upływie ośmiu miesięcy. Która ze stron będzie monitorować sposób traktowania osób, których wnioski o azyl zostały odrzucone, gdy przybywają one do krajów nie wyrażających zgody na relokację?

Pakt proponuje szersze stosowanie procedur granicznych, w tym częstszą detencję wobec cudzoziemców

Zamiast dostosowywać odpowiedzialność państw członkowskich UE, propozycje reform proceduralnych zwiększają presję na państwa członkowskie na zewnętrznej granicy UE oraz na kraje Bałkanów Zachodnich. Komisja zaproponowała w pewnych przypadkach obowiązkowe stosowanie procedury granicznej, także w odniesieniu do obywateli lub bezpaństwowców zamieszkałych w krajach, w których średni unijny poziom uznawalności wniosków o udzielenie ochrony jest niższy niż 20%. W przypadku, gdy państwa członkowskie stosują pojęcia „bezpiecznego kraju trzeciego” lub „bezpiecznego kraju pochodzenia”, stosowanie procedury granicznej jest nieobowiązkowe. Komisja zaproponowała jednak wcześniej, aby państwa członkowskie wprowadziły obowiązek stosowania tych pojęć. Organizacje pozarządowe ponownie wyrażają obawy dotyczące stosowania koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego i kraju pierwszego azylu, które były szeroko analizowane w latach 2016-2019. Nie należy zatem ponownie proponować obowiązkowego stosowania tych terminów.

Zaproponowana procedura graniczna opiera się na dwóch błędnych założeniach – mianowicie, że większość osób przybywających do Europy nie potrzebuje ochrony oraz, że ocena wniosków o udzielenie azylu może być przeprowadzona sprawnie i szybko. Żadne z tych założeń nie jest prawdziwe. Analiza decyzji pierwszej i drugiej instancji w całej UE wskazuje na to, że większość osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Europie w ciągu ostatnich trzech lat otrzymało którąś formę ochrony. Ponadto, omawiany Pakt nie powinien zakładać błędnego  podejścia, zgodnie z którym szybkie procedury azylowe można osiągnąć poprzez zmniejszenie gwarancji prawnych i wprowadzenie systemu wstępnej selekcji. Średni czas trwania procedury azylowej w Niderlandach często nazywanej w przypadku tej praktyki symbolem, przekracza rok, a decyzja w sprawie azylu może zostać wydana nawet po upływie dwóch lat.

Skutkiem przyjęcia tej propozycji będzie wprowadzenie dwóch rodzajów procedur azylowych, w dużej mierze definiowanych przez kraj pochodzenia danej osoby. Podważa to indywidualne prawo do azylu i będzie oznaczać, że więcej osób będzie podlegało procedurze granicznej. Proponowanie, by państwa członkowskie wydawały decyzję o udzieleniu ochrony i decyzję o powrocie w trakcie jednej procedury, nie określając wyraźnie wymogu oceny istotnych gwarancji związanych z zasadą niezawracania uchodźców (non-refoulement), najlepszego interesu dziecka oraz ochrony życia rodzinnego i prywatnego, podważa międzynarodowe zobowiązania prawne. Propozycja znosi również automatyczny skutek zawieszający odwołania, tj. prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego w oczekiwaniu na decyzję w sprawach rozstrzyganych w ramach procedury granicznej.

Stwierdzenie, że osoby przechodzące procedury graniczne nie są uznawane za osoby, które formalnie wjechały na terytorium państwa członkowskiego, jest błędne, sprzeczne z najnowszym orzecznictwem UE, jednakże nie odbiera ono praw tych osób wynikających z prawa UE i prawa międzynarodowego.

Propozycja ta pozbawia również cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony możliwości zalegalizowania pobytu z powodów innych niż udzielenie ochrony międzynarodowej i prawdopodobnie pociągnie za sobą pozbawienie takich osób wolności na granicy UE na okres do 6 miesięcy: maksymalnie 12 tygodni w przypadku procedury granicznej dotyczącej ochrony i kolejnych 12 tygodni w przypadku procedury granicznej dotyczącej powrotu. Ponadto, w kontekście procedur granicznych, reformy znoszą zasadę, że umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku powinno być stosowane jedynie jako środek ostateczny. Opierając się na systematycznych ograniczeniach swobody przemieszczania się w procedurach granicznych, propozycja taka ograniczy dostęp jednostki do podstawowych świadczeń zapewnianych przez podmioty, które nie mogą działać na granicy, w tym do pomocy prawnej i reprezentacji. Przypomina to także skutki nieudanego podejścia “hotspot”, które zostało wdrożone na greckich wyspach.

Uznanie, że nadrzędny interes dziecka jest dla państw członkowskich najważniejszy w odniesieniu do wszystkich procedur, jest rozwiązaniem pozytywnym. Komisja obniża jednak standardy ochrony dzieci, zwalniając z procedur granicznych jedynie dzieci bez opieki lub dzieci w wieku poniżej dwunastu lat. Jest to sprzeczne z międzynarodową definicją dzieci, jako wszystkich osób do osiemnastego roku życia, a zamieszczoną w Konwencji o prawach dziecka, ratyfikowanej przez wszystkie państwa członkowskie UE.

W sytuacjach kryzysowych państwa członkowskie mogą odstąpić od istotnych gwarancji, które spowodują, że więcej osób będzie podlegało procedurom granicznym

Obawy o rzetelne prowadzenie procedur stają się jeszcze poważniejsze w sytuacjach, w których państwo członkowskie może twierdzić, że stoi w obliczu „wyjątkowej sytuacji masowego napływu” lub nawet ryzyka takiej sytuacji.

W takim przypadku zakres stosowania procedury granicznej zostaje znacznie rozszerzony i może być stosowany do wszystkich obywateli krajów, wobec których średni unijny poziom uznawalności wniosków o udzielenie ochrony wynosi poniżej 75%. Zarówno graniczna procedura azylowa, jak i graniczna procedura powrotowa mogą zostać przedłużone o dodatkowe osiem tygodni, czyli do pięciu miesięcy każda, wydłużając maksymalny czas pobytu w detencji do 10 miesięcy. Ponadto, państwa członkowskie mogą zawiesić przyjmowanie wniosków o udzielenie ochrony na cztery tygodnie, maksymalnie zaś do trzech miesięcy. W przypadku nieprzyjmowania wniosków przez kilka tygodni, osoby mogą być narażone na ryzyko zatrzymania, wydalenia, a ich prawa do odpowiedniego przyjęcia i podstawowych świadczeń mogą zostać poważnie naruszone.

Ten mechanizm pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od obowiązku zapewnienia dostępu do azylu i zagwarantowania, że wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej będą rozpatrywane w sposób skuteczny i sprawiedliwy, zwiększając tym samym ryzyko wydalenia (refoulement). Z perspektywy najbardziej skrajnego przypadku państw członkowskich działających z rażącym i uporczywym naruszeniem zobowiązań wynikających z prawa UE, taki proces ubiegania się o zgodę Komisji Europejskiej można by uznać za poprawę, ponieważ obecnie prawo jest ignorowane bez konsultacji z Komisją Europejską i niezależnie od jej krytyki. Nie może to jednak być punkt wyjścia do oceny proponowanego prawodawstwa UE. Ostatecznym skutkiem będzie bowiem otwarcie furtki do stosowania wobec zdecydowanej większości osób przybywających do Europy procedury granicznej.

Kontrola na granicy: zagrożenia i możliwości

Komisja proponuje procedurę „kontroli przesiewowej przed wjazdem” (“pre-entry screening”) dla wszystkich osób, które przybywają na granice UE bez wymaganych dokumentów, w tym także ewakuowanych w ramach operacji poszukiwawczo-ratowniczych. Proces kontroli obejmuje: kontrolę bezpieczeństwa, stanu zdrowia i przynależności do grup szczególnie wrażliwych, a także rejestrację danych biometrycznych, ale prowadzi również do decyzji dotyczących dostępu do udzielenia ochrony międzynarodowej, w tym decyzji o zastosowaniu przyspieszonej procedury granicznej, przesiedlenia i powrotu. Proces ten może trwać do 10 dni i ma być przeprowadzony jak najbliżej granicy. Nie jest jasne, gdzie będą zakwaterowani cudzoziemcy i w jaki sposób będą spełnione standardy przyjmowania. Kontrola może być również stosowana w odniesieniu do osób znajdujących się na terytorium państwa członkowskiego, co może prowadzić do wzrostu dyskryminujących praktyk profilowania. Nasuwają się pytania dotyczące dostępu do informacji oraz praw osób poddawanych kontroli, w tym dostępu do pomocy prawnej i prawa do zaskarżenia decyzji; podstaw odmowy wjazdu oraz prywatności i ochrony zgromadzonych danych. Państwa członkowskie mają możliwość skutecznego wypełniania swoich obowiązków w zakresie przeprowadzenia badań lekarskich i ustalenia przynależności do grup szczególnie wrażliwych, nie jest jednak jasne, czy związane z tym potrzeby zostaną wykryte i czy następnie zostaną podjęte odpowiednie działania.

Propozycja niezależnego monitoringu przestrzegania praw podstawowych na granicy jest pożądaną inicjatywą. Aby zagwarantować, że mechanizm ten doprowadzi do poniesienia odpowiedzialności za naruszenia praw na granicy, w tym za uporczywe stosowanie zbiorowych deportacji oraz operacji odpychania (push-backs) przez państwa członkowskie, musi on być szerszy niż procedury kontroli, odbywać się niezależnie od organów krajowych i angażować niezależne organizacje, takie jak organizacje pozarządowe.

W propozycji silnie zaakcentowano kwestie deportacji i powrotu

Nadrzędny cel Paktu jest jednoznaczny: zwiększenie liczby osób, które są odsyłane lub deportowane z Europy. Ilustruje to utworzenie w ramach Komisji stanowiska koordynatora ds. powrotów oraz zastępcy dyrektora wykonawczego ds. powrotów Frontex, jednakże bez utworzenia podobnego stanowiska w zakresie zapewniania odpowiednich standardów dotyczących udzielania ochrony międzynarodowej lub relokacji. Wykonywanie powrotów jest akceptowaną częścią polityki migracyjnej. Ważne jest również wsparcie dla przeprowadzania tych operacji z poszanowaniem godności, przy czym priorytetem powinny być powroty dobrowolne, dostęp do doradztwa w zakresie powrotów oraz wsparcie reintegracji. Inwestowanie w powroty nie jest jednak odpowiedzią na systematyczne nieprzestrzeganie norm w zakresie ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich UE.

Brak nowych rozwiązań w zakresie działań zewnętrznych: pozostawanie przy nierealistycznych rozwiązaniach prowadzących do naruszeń praw człowieka

Nadal utrzymuje się napięcie między retorycznym zaangażowaniem na rzecz korzystnych dla obu stron partnerstw międzynarodowych, a naciskiem na to, by migracja stanowiła podstawę stosunków UE z państwami trzecimi. W dalszym ciągu będą podejmowane próby eksternalizacji odpowiedzialności za kwestie ochrony międzynarodowej oraz niewłaściwego wykorzystania pomocy rozwojowej, systemów wizowych i innych narzędzi wywierania presji na państwa trzecie, aby współpracowały w zakresie kontroli migracji i umów o readmisji. Stwarza to nie tylko ryzyko zaprzeczenia własnemu zaangażowaniu UE na rzecz zasad rozwoju, ale także podważenia jej międzynarodowej pozycji poprzez wywoływanie nieufności i wrogości ze strony państw trzecich i wśród nich. Jednocześnie, wykorzystywanie nieformalnych umów i współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa do celów kontroli migracji z takimi krajami, jak Libia czy Turcja, może prowadzić do łamania praw człowieka, wzmacniać represyjne rządy i powodować większą niestabilność.

Brak aspiracji dotyczących zapewniania bezpiecznych i legalnych dróg do Europy

Nie wykorzystano okazji do zasygnalizowania, że UE jest gotowa przyczynić się do podziału odpowiedzialności w dziedzinie udzielania ochrony międzynarodowej pomiędzy państwami członkowskimi w duchu partnerstwa z krajami, które przyjmują zdecydowaną większość uchodźców. Zamiast propozycji ambitnego celu w zakresie przesiedleń uchodźców, Komisja Europejska wezwała jedynie państwa członkowskie do podjęcia większych wysiłków i przekształciła zobowiązania państw członkowskich na 2020 r. w program dwuletni, co oznacza stratę roku na przesiedlenia do UE.

Z zadowoleniem należy przyjąć uznanie potrzeby ułatwienia przyjmowania do UE pracowników migrujących o różnym poziomie umiejętności, niemniej jednak znaczenie zjawiska migracji zarobkowej dla europejskich gospodarek i społeczeństw nie znalazło odzwierciedlenia w odpowiednich zasobach, propozycjach rozwiązań czy działaniach.

Należy wzmocnić wsparcie dla działań poszukiwawczych i ratowniczych oraz działań o charakterze solidarnościowym

Konieczne jest zajęcie się kryzysem humanitarnym na Morzu Śródziemnym, w tym na przykład poprzez finansowanie przez UE i prowadzenie przez nią działań poszukiwawczych i ratowniczych. We wszystkich propozycjach uwzględnia się działania poszukiwawcze i ratownicze oraz sprowadzanie na ląd przyznając, że nadal mamy do czynienia z kryzysem humanitarnym. Jednakże, zamiast zajmować się postępowaniem i regulacjami rządów w celu utrudniania ratownictwa morskiego i umożliwienia pracy obrońcom praw człowieka, Komisja Europejska sugeruje, że należy monitorować normy bezpieczeństwa na statkach i poziom komunikacji z podmiotami prywatnymi. Wydaje się również, że podmioty prywatne muszą przestrzegać nie tylko prawa, ale również polityki i praktyk dotyczących „zarządzania migracją”, które mogą potencjalnie kolidować z obowiązkami w zakresie poszukiwania i ratownictwa.

Wprawdzie opracowywanie wytycznych mających na celu zapobieganie kryminalizacji działań humanitarnych jest pożądane, jednak ogranicza się ono do czynów nakazanych przez prawo, ze szczególnym uwzględnieniem poszukiwań i ratownictwa. Grozi to wyłączeniem takich form działalności humanitarnej jak dostarczanie żywności, schronienia lub informacji prowadzonej na lądzie lub przez organizacje których działania nie są przewidziane prawem, które również podlegają kryminalizacji i ograniczeniom.

Obiecujące zwiastuny kształtowania się polityki integracyjnej

Proponowane zmiany, które umożliwiłyby uchodźcom uzyskanie długoterminowego pobytu po trzech latach i wzmocniłyby prawo do przemieszczania się i pracy w innych państwach członkowskich, są pozytywne. Ponadto mile widziana jest rewizja dokumentu “Plan działania na rzecz integracji obywateli państw trzecich” oraz ustanowienie grupy ekspertów, która będzie gromadzić i przekazywać opinie migrantów w zakresie polityki prowadzonej przez UE.

Dalsze działania

Przedstawienie omawianych propozycji jest początkiem kolejnego długiego i burzliwego okresu negocjacji w sprawie unijnych przepisów dotyczących azylu i migracji. Podczas gdy negocjacje te są w toku, należy przypomnieć, że istnieją unijne ramy azylowe i że państwa członkowskie posiadają zobowiązania wynikające z obowiązującego prawa międzynarodowego i unijnego.

Wymaga to podjęcia natychmiastowych działań ze strony decydentów politycznych UE, w tym państw członkowskich, w celu:

• Wdrożenia istniejących norm w odniesieniu do procesów przyjmowania i udzielania ochrony międzynarodowej, prowadzenia dochodzeń w sprawie ich nieprzestrzegania oraz podjęcia niezbędnych środków dyscyplinarnych;
• Ratowania życia na morzu, zapewnienia zdolności poszukiwawczych i ratowniczych, umożliwiających szybkie opuszczenie statku i sprawną relokację;
• Kontynuacji poszukiwania doraźnych rozwiązań w zakresie solidarności w celu zmniejszenia presji na państwa członkowskie na granicach zewnętrznych UE oraz wspierania państw członkowskich w wyrażaniu zgody na relokację.

Z myślą o zbliżających się negocjacjach w sprawie Paktu, współprawodawcom zaleca się:

• Odrzucenie obowiązkowego stosowania procedur granicznych dotyczących udzielenia ochrony lub powrotu. Procedury te nie spełniają norm, zmniejszają gwarancje procesowe wnioskodawców i zwiększają prawdopodobieństwo zatrzymania. Pogłębiają one obecny brak solidarności w zakresie ochrony międzynarodowej w Europie poprzez nałożenie większej odpowiedzialności na państwa członkowskie na granicach zewnętrznych. Doświadczenia z wdrażania „hotspotów” i podobnych inicjatyw pokazują, że wprowadzenie dodatkowych procedur lub ścieżek azylowych może spowodować znaczne obciążenia administracyjne oraz koszty, a także pogłębić brak efektywności;
• Podjęcie działań mających na celu zniesienie detencji związanej ze statusem migracyjnym cudzoziemca, wprowadzenie zakazu detencji migracyjnej dzieci zgodnie z Konwencją o prawach dziecka oraz przeznaczenie wystarczających środków na odpowiednie rozwiązania nie polegające na pozbawieniu wolności dzieci i ich rodzin;
• Dostosowanie propozycji reform, mające na celu skupienie się na utrzymaniu i podwyższeniu standardów w zakresie azylu i praw człowieka w Europie, nie zaś na wykonywaniu powrotów;
• Opracowanie projektów, które zasadniczo zreformują sposób określania odpowiedzialności za osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Europie, zniesienie zasady kraju pierwszego wjazdu, w celu stworzenia znaczących i przewidywalnych mechanizmów solidarności;
• Ograniczenie możliwości zawieszania przez państwa członkowskie obowiązku przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz prowadzenia postępowań w sprawie udzielenia ochrony, tak, aby uniknąć zachęt do działania w trybie kryzysowym oraz do obniżania standardów procedur azylowych;
• Zwiększenie gwarancji procesowych podczas kontroli przesiewowej przed wjazdem (pre-entry screening) w celu zapewnienia dostępu do informacji, do pomocy prawnej, ustalenia potrzeb zdrowotnych, identyfikacji osób należących do grup szczególnie wrażliwych oraz szybkiego reagowanie na nie; a także rozwiązywanie problemów związanych z rejestracją i udostępnianiem danych biometrycznych;
• Zapewnienie, aby mechanizm monitorowania praw podstawowych na granicach obejmował swoim zakresem wszystkie naruszenia, był faktycznie niezależny od władz krajowych, dysponował odpowiednimi zasobami i przyczyniał się do odpowiedzialności;
• Zwalczanie pokusy wykorzystania pomocy rozwojowej, handlu, inwestycji, systemów wizowych, współpracy w zakresie bezpieczeństwa i innych obszarów polityki oraz finansowania w celu wywarcia nacisku na państwa trzecie, aby współpracowały one w zakresie wąsko zdefiniowanych celów UE dotyczących kontroli migracji;
• Ocenę długoterminowego wpływu zewnętrznej polityki migracyjnej na pokój, prawa człowieka i zrównoważony rozwój oraz zapewnienie, aby zewnętrzna polityka migracyjna nie przyczyniła się do naruszania praw człowieka i uwzględniała konflikty zbrojne, toczące się w danym momencie;
• Znaczące poszerzenie bezpiecznych i legalnych dróg do Europy poprzez szybką realizację obecnych zobowiązań w zakresie przesiedleń, zaproponowanie nowych ambitnych celów i zwiększenie dostępności do ścieżek ochrony, jak również regularnej migracji do pracy i nauki w Europie;
• Wzmocnienie wyłączenia działań humanitarnych i innych niezależnych działań społeczeństwa obywatelskiego z odpowiedzialności karnej oraz usunięcie przeszkód dla podmiotów społeczeństwa obywatelskiego udzielających pomocy ratującej życie i innej pomocy humanitarnej na lądzie i na morzu;
• Ustanowienie finansowanej i prowadzonej przez UE operacji poszukiwawczej i ratowniczej na Morzu Śródziemnym;
• Opieranie się na obiecujących propozycjach dotyczących wspierania integracji poprzez dostęp do pobytu długoterminowego i związanych z nim praw oraz poprzez wdrażanie nadchodzącego planu działania na rzecz integracji obywateli państw trzecich na szczeblu UE, krajowym i lokalnym.