Trwający od 2017 r. kryzys w funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego wynika m.in. z udziału w pracach Trybunału trzech osób wybranych na stanowiska sędziowskie niezgodnie z prawem. W 2021 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że wydanie przez TK orzeczenia w sprawie skargi konstytucyjnej w składzie z osobą nieprawidłowo wybraną naruszyło art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jak wskazał Komitet Ministrów Rady Europy w niedawnej decyzji, do wykonania wyroku ETPC konieczne jest nie tylko zapewnienie, że sprawy w TK będą rozstrzygane wyłącznie przez legalnie wybranych sędziów, ale i uregulowanie skutków rozstrzygnięć wydanych w nieprawidłowych składach.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedstawia raport na temat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w latach 2017-2022 oraz możliwych sposobów uregulowania skutków orzeczeń tego organu wydawanych w składach z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania.
Orzecznictwo TK w latach 2017-2022
W latach 2017-2022 Trybunał Konstytucyjny wydał 159 wyroków, spośród których aż 85 zostało wydanych w składach z udziałem wadliwie wybranych osób.
W 48 przypadkach Trybunał stwierdzał niezgodność zaskarżonego przepisu ze wzorcem kontroli, zaś w 37 wyłącznie zgodność lub brak niezgodności. Wiele z tych rozstrzygnięć budziło kontrowersje. Można tu wymienić choćby orzeczenia legitymizujące reformę Krajowej Rady Sądownictwa odbierającą temu organowi niezależność, stwierdzające niekonstytucyjność przepisów umożliwiających kwestionowanie statusu wadliwie powołanych sędziów czy wyrok eliminujący dopuszczalność przeprowadzania aborcji z powodu poważnych wad płodu. TK wydał jednak także szereg wyroków, które pod kątem merytorycznym nie budzą zastrzeżeń. Niektóre z nich dotyczyły także kwestii istotnych z perspektywy ochrony praw człowieka. Przykładem może tu być orzeczenie, które eliminowało ograniczenie w dostępie do świadczeń dla opiekunów osób z niepełnosprawnością, orzeczenia stwierdzające niekonstytucyjność wyłączenia dostępu do sądu czy wyrok dotyczący zakresu ochrony przedemerytalnej.
Co dalej z wyrokami wydanymi w nieprawidłowych składach?
Zdaniem HFPC istnieje kilka możliwych sposobów uregulowania skutków prawnych wyroków TK wydawanych w nieprawidłowych składach.
Najdalej idącym rozwiązaniem byłoby stwierdzenie, że wszystkie wyroki TK wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania są nieistniejące. Stwierdzenie nieistnienia oznaczałoby, że orzeczenia TK nie wywołały żadnych skutków prawnych, a zatem przepisy, które TK uznał za niezgodne z Konstytucją tak naprawdę nigdy nie zostały uchylone. W praktyce, mogłoby to jednak prowadzić do wielu komplikacji. Niektóre z wyroków Trybunału były bowiem merytorycznie poprawne, a co więcej, mogły prowadzić do nabycia pewnych uprawnień przez różne osoby. Stwierdzenie nieistnienia tych rozstrzygnięć prowadziłoby więc do „odżycia” niekiedy niesprawiedliwych przepisów, a co więcej, powstałoby pytanie, czy osoby, które nabyły jakieś prawo na podstawie stanu prawnego ukształtowanego z uwzględnieniem wyroku TK nie powinny go utracić. Dalsze problemy mogą wynikać z faktu, że w wielu przypadkach ustawodawca dokonał określonych zmian prawnych po wyroku TK. Niekiedy dochodziłoby więc do sytuacji, że w systemie prawnym funkcjonowałyby równolegle dwa, sprzeczne ze sobą przepisy: ten przywrócony do życia w związku ze stwierdzeniem nieistnienia wyroku TK oraz ten wprowadzony przez ustawodawcę po wyroku TK. Raport omawia także szereg innych problemów wynikających ze specyfiki poszczególnych wyroków TK oraz wywołanych przez nie skutków.
Rozwiązaniem bardziej zachowawczym byłoby wprowadzenie procedury wznowienia postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mechanizm ten nie prowadziłby do automatycznego unieważnienia wszystkich rozstrzygnięć TK wydanych w niewłaściwych składach, a jedynie umożliwiałby kwestionowanie ich na wniosek uprawnionego podmiotu. Także i to rozwiązanie nie byłoby wolne od wad. Po pierwsze, powstają wątpliwości, czy na gruncie Konstytucji wznowienie postępowania przed TK jest w ogóle dopuszczalne. Po drugie, także i w tym przypadku mogłoby dojść do przywrócenia przepisu uznanego wcześniej przez TK za niekonstytucyjny, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia skutków takiego „odżycia”. Po trzecie, konieczne byłoby również zadecydowanie czy procedura wznowieniowa ma być rozwiązaniem nadzwyczajnym, stosowanym wyłącznie do wyroków wydanych z udziałem nieprawidłowo wybranych osób, czy też zostać wprowadzona na stałe z możliwością stosowania jej także w przypadku innych rażących naruszeń procedury przez TK.
Innym środkiem, którego wprowadzenie mógłby rozważyć ustawodawca, byłaby skarga o stwierdzenie niezgodność z prawem orzeczenia TK. Przypominałaby ona po części analogiczną skargę istniejącą na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego. Uwzględnienie skargi nie prowadziłoby do unieważnienia wyroku TK, a jedynie otwierało określonym osobom drogę do formułowania roszczeń odszkodowawczych w związku ze szkodą doznaną wskutek naruszenia prawa przez TK. Również i to rozwiązanie nie jest jednak idealne. Przede wszystkim, w praktyce wykazanie wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej mogłoby być trudne. Wyroki TK rzadko stanowią bezpośrednie źródło szkody po stronie jednostki – znacznie częściej takim źródłem może być niezgodne z prawem orzeczenie lub decyzja (oparte na stanie prawnym ukształtowanym z uwzględnieniem wyroku TK wydanego niezgodnie z prawem) lub ewentualnie niekonstytucyjny przepis prawny.
HFPC wzięła także pod uwagę scenariusz, w którym ustawodawca rezygnuje z regulowania skutków wyroków TK wydanych w niewłaściwych składach. W zamian można byłoby uchwalić przepisy mające na celu wprowadzenie na nowo norm uznanych w wątpliwych okolicznościach przez TK za niekonstytucyjne. Oczywiście to do ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji, w jakich przypadkach tego rodzaju działania legislacyjne są potrzebne. Z kolei w przypadku norm, które TK, w nieprawidłowym składzie, uznał za zgodne z Konstytucją, uprawnione organy mogłyby ponownie złożyć wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności. Takie rozwiązanie pozwalałoby uniknąć niektórych zagrożeń związanych z omówionymi wyżej dalej idącymi działaniami, ale także nie byłoby doskonałe. Przede wszystkim nie zapewniałoby usunięcia skutków naruszenia praw osób, których skargi nie zostały uwzględnione przez TK procedujący w składzie z udziałem wadliwie wybranych osób. Ponadto, skomplikowane mogłoby się okazać odwrócenie skutków wyroków zakresowych czy interpretacyjnych, które nie eliminują określonych przepisów, lecz wpływają na ich wykładnię i stosowanie w praktyce.
Nie ma rozwiązań idealnych
W podsumowaniu raportu HFPC stwierdziła, że w odniesieniu do regulacji skutków wyroków TK wydanych w składzie z osobami nieuprawnionymi do orzekania nie ma rozwiązań idealnych. Należałoby więc rozważyć, czy najwłaściwszym sposobem postępowania nie byłoby przyjęcie środków mieszanych uwzględniających mocne strony poszczególnych propozycji, jednocześnie unikając ich słabości. Przykładowo można sobie wyobrazić wprowadzenie procedury wznowieniowej zakładającej ponowne rozpoznanie spraw zakończonych odmową nadania skardze biegu, postanowieniem o umorzeniu postępowania lub ewentualnie nawet wyrokiem stwierdzającym zgodność lub brak niezgodności z Konstytucją, wydanych w wadliwych składach. Z kolei w przypadku postępowań zakończonych wydaniem przez TK wyroku o niezgodności, można byłoby rozważyć stwierdzenie przez TK wydania orzeczenia niezgodnie z prawem z wyłączeniem skutku w postaci „odżycia” przepisu. Jednocześnie nic nie stałoby na przeszkodzie, by ustawodawca podjął działania naprawcze nakierowane na przywrócenie niektórych przepisów niesłusznie uchylonych wskutek wyroku TK.
PRZECZYTAJ NASZ NOWY RAPORT NA TEN TEMAT
Marcin Szwed - doktor nauk prawnych, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz studiów LLM w dziedzinie prawa konstytucyjnego porównawczego na Central European University w Budapeszcie. Autor licznych publikacji naukowych, wykładowca akademicki. Specjalizuje się w problematyce konstytucyjnych i międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka. Autor raportu „Wyroki TK wydane w nieprawidłowych składach. Analiza orzecznictwa TK w latach 2017-2022 oraz możliwych sposobów prawnej regulacji skutków wyroków TK w składach z udziałem nieprawidłowo wybranych osób”.
