Do działu migracyjnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka zwracają się o pomoc cudzoziemcy i cudzoziemki mieszkający w Polsce, którzy zostają uznani przez organy administracji za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji tracą prawo do pozostania w Polsce, odmawia się im udzielenia ochrony międzynarodowej lub pozbawia się ich wolności.
Jednocześnie, osoby uznawane za zagrożenie nie są informowane o przyczynach wyciągania w stosunku do nich tak daleko idących wniosków. Przez to również, w prowadzonych postępowaniach nie mogą skutecznie się bronić. Nie znając nawet zasadniczych powodów, na których opierają się decyzje, nie są w stanie przedstawić odpowiednich kontrargumentów. Ani strona postępowania, ani pełnomocnicy nie mają dostępu do niejawnych dokumentów, na które powołują się organy administracji i sądy.
Poniżej opisujemy historie kilku osób, którym Fundacja udzielała wsparcia prawnego właśnie w związku z uznaniem tych osób za stwarzające zagrożenie dla Polski. Podobny przypadek opisał niedawno w reportażu dla magazynu Polityka Paweł Reszka.
Odmowa przyznania ochrony obywatelowi Białorusi na podstawie notatek ABW
W ostatnim czasie, prawnicy Fundacji zapewnili merytoryczne wsparcie obywatelowi Białorusi, który znalazł się w Polsce po ucieczce z ojczyzny w wyniku swojej działalności opozycyjnej. Skarżący, wraz z członkami najbliższej rodziny, opuścił Białoruś i złożył w Polsce wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Najbliższe członkinie rodziny skarżącego, jego żona i matka, uzyskały ochronę w Polsce, natomiast klient Fundacji otrzymał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzję odmowną, podyktowaną tym, że potencjalnie stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.
W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, mimo że obywatel Białorusi spełniał przesłanki do uzyskania statusu uchodźcy, zgromadzony materiał dowodowy, w tym utajnione dokumenty Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, miały wskazywać na konieczność wydania decyzji odmownej. Klient złożył odwołanie od decyzji, jednak została ona utrzymana w mocy przez Radę do Spraw Uchodźców. Przy wsparciu merytorycznym zespołu prawników Fundacji, obywatel Białorusi złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. WSA po zapoznaniu się z utajnionymi dokumentami i rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu nie istniały poważne podstawy, aby sądzić, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że notatki organów, takich jak ABW, czy też wcześniejszy wpis cudzoziemca do wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, nie są wystarczające, aby stwierdzić, że dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. To bardzo ważny wyrok, kwestionujący praktykę Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Rady do Spraw Uchodźców, które z reguły bezkrytycznie przyjmują opinie ABW i innych agencji na temat tego, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie, bez dokonywania samodzielnej analizy stanu sprawy. Sam cudzoziemiec nie może natomiast zakwestionować treści notatek, ponieważ objęte są one klauzulą niejawności i nie są stronom udostępniane wraz z pozostałymi dokumentami w sprawie.
Według Sądu, to organ prowadzący postępowanie powinien samodzielnie zebrać i ocenić dowody w sprawie, a nie opierać się na twierdzeniach innych podmiotów. W wyroku wskazano, że:
„Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej dokonują autonomicznej oceny, nie będąc związanymi żadnymi wcześniejszymi rozstrzygnięciami administracyjnymi podjętymi wobec cudzoziemca. Nie jest wystarczającą podstawą ku wykluczeniu wyłącznie dokonanie wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany, do SIS II albo wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, w oparciu o przesłanki zagrożeniowe. Podobnie stanowisko organów przekazujących informacje na temat cudzoziemca, w trybie art. ustawy o ochronie międzynarodowej, nie jest dla organów wiążące i nie musi być wystarczające, jeśli nie jest wystarczająco konkretne”.
Cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 349/24 jest nieprawomocny.
Pozbawienie obywatela Afganistanu statusu uchodźcy bez wystarczających dowodów
W innej, prowadzonej przez Fundację sprawie, obywatel Afganistanu, został pozbawiony statusu uchodźcy ze względów bezpieczeństwa państwa na podstawie niejawnej opinii Szefa ABW. Współpracująca z Fundacją adwokat Maria Poszytek reprezentowała obywatela Afganistanu podczas postępowania odwoławczego przed Radą ds. Uchodźców, a następnie złożyła w jego imieniu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi wskazała na konieczność powiadomienia cudzoziemca o zasadniczych powodach wydania decyzji o pozbawieniu statusu uchodźcy tak, aby zapewnić mu możliwość zakwestionowania ustaleń poczynionych przez ABW.
Tu również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po zapoznaniu się z niejawnymi materiałami w sprawie, doszedł do wniosku, że materiał dowodowy nie był wystarczający dla pozbawienia Afgańczyka statusu uchodźcy.
Co istotne, Sąd potwierdził, że zgodnie z ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, przesłanka w postaci stwarzania przez cudzoziemca zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa nie jest wystarczająca, aby pozbawić uchodźcę jego statusu. Byłoby to bowiem sprzeczne z obowiązującą w Polsce Konwencją dotyczącą statusu uchodźców (tzw. Konwencją Genewską). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przedłożony organom i Sądowi materiał niejawny nie daje podstaw do stwierdzenia, że Skarżący jest winny działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych, określonymi w Preambule i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych, a zatem nie ziściła się w stosunku do niego przesłanka z art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, pozwalająca na pozbawienie statusu uchodźcy.
Również w tym wyroku WSA dostrzegł, że „nie można przyjąć, iż Szef Urzędu, orzekający na wniosek Szefa ABW w przedmiocie cofnięcia cudzoziemcowi statusu uchodźcy, jest związany treścią uzasadnienia wniosku w ten sposób, iż nie jest upoważniony do kontroli jego klarowności, logiczności i spójności”.
WSA nie zgodził się jednak, aby zgodnie z zapadłym niedawno wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Poklikayew przeciwko Polsce (nr skargi 1103/16) zapewnić cudzoziemcowi szerszy dostęp do informacji, na podstawie których podjęto decyzję o pozbawieniu go statusu uchodźcy. W ocenie Sądu, informacja, że cudzoziemiec „zagraża bezpieczeństwu państwa” stanowi zasadniczy powód wydania decyzji i zapewnia cudzoziemcowi wystarczające gwarancje proceduralne.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 883/23 jest prawomocny.
Nieuzasadniony wpis danych do SIS. Sprawa Lyudmyly Kozlovskiej[1], działaczki społecznej bezpodstawnie uznanej za zagrażającą bezpieczeństwu Polski
Uznanie cudzoziemca za stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa może wiązać się z umieszczeniem jego danych w polskim wykazie osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany i w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) dla celów odmowy wjazdu.
To właśnie wydarzyło się w sprawie Lyudmyly Kozlovskiej, co poskutkowało jej deportacją do Ukrainy. Przez wiele lat działaczka pozarządowa miała zakaz wjazdu do Polski ze względów bezpieczeństwa i ograniczoną możliwość prowadzenia swojej Fundacji. Jak się okazało, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wpisał Ukrainkę do wykazu, nie zweryfikował informacji przesłanych przez ABW i zaniechał samodzielnej oceny czy wpis do wykazu jest uzasadniony. Konsekwencją polskiego wpisu do wykazu oraz do SIS II były też problemy Lyudmyly Kozlovskiej w innych krajach obszaru Schengen.
Na przestrzeni lat, sprawa trzykrotnie przeszła drogę sądową. W 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz pierwszy uznał, że informacje niejawne stanowiące podstawę wpisu do wykazu są niewystarczające i zbyt ogólnikowe. Ponownie, w 2021 roku WSA w Warszawie uchylił postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i nakazał organowi dokonanie oceny całokształtu okoliczności sprawy. Wyrok następnie utrzymał Naczelny Sąd Administracyjny.
Ostatnim wyrokiem, wydanym 28 listopada 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2067/23), WSA w Warszawie nie tylko uchylił zaskarżone postanowienie Szefa UDSC, ale też zobowiązał go do wydania zaświadczenia, że dane cudzoziemki nie figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany.
Podobnie jak w poprzednich sprawach WSA zauważył, że „Organ ograniczył się jedynie do zwrócenia się do Szefa ABW o przesłanie nowego materiału dowodowego i to jemu nakazał odniesienie się do wytycznych Sądu, zapominając, że to na samym organie spoczywa obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.”
Pozbawienie wolności ze względów bezpieczeństwa jest niedopuszczalne, jeśli brakuje dowodów
Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przesłanka zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa może stanowić podstawę pozbawienia wolności osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową. Osoba może zostać umieszczona w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców prowadzonym przez Straż Graniczną.
Niedopuszczalne jest jednak domniemywanie, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie, wyłącznie w oparciu o wpis do wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany lub do SIS II. Spełnienie przesłanki umieszczenia w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców musi zostać oparte na konkretnych dowodach, a nie na domniemaniach.
Jeden z klientów Fundacji został zatrzymany, a następnie umieszczony w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Straż Graniczna twierdziła, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Jednak nie tylko nie podała, jakie zachowania cudzoziemca miałyby uzasadniać tak daleko idące wnioski, ale też nie przedstawiła na to żadnych dowodów.
Pełnomocniczka cudzoziemca wniosła w jego imieniu zażalenia na umieszczenie w strzeżonym ośrodku oraz na zatrzymanie. Na skutek zażaleń Sądy stwierdziły, że konieczne jest niezwłoczne zwolnienie cudzoziemca ze strzeżonego ośrodka oraz uznały zatrzymanie za niezasadne.
W postanowieniu nakazującym natychmiastowe zwolnienie Sąd Okręgowy w Gdańsku uznał za znamienne, że „obecna na posiedzeniu przed Sądem I instancji funkcjonariuszka Straży Granicznej wprost oznajmiła, że Straż Graniczna nie dysponuje informacją o tym, dlaczego Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego uznała, że X stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, gdyż jest to informacja niejawna. Natomiast pełnomocnik słusznie dowodziła, że gdyby X dopuściłby się w przeszłości jakiegokolwiek przestępstwa godzącego w bezpieczeństwo państwa lub bezpieczeństwo powszechne, to zostałoby zainicjowane w tej sprawie postępowanie karne, tymczasem brak jest informacji o tym, by kiedykolwiek tego rodzaju postępowanie było prowadzone.”
Sąd Okręgowy dokonał również trafnej wykładni dotyczącej art. 88 ust. 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej, dostrzegając, że „sama realna możliwość zastosowania jednego ze środków przewidzianych w art. 88 ust. 1 wyklucza umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku, a sąd w takim wypadku nie dokonuje oceny, czy bardziej adekwatnym środkiem mającym na celu zabezpieczenie przebiegu procedury zainicjowanej przez cudzoziemca są środki izolacyjne, czy też środek nieizolacyjny.”
Z kolei rozpoznając zażalenie na zatrzymanie, Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku uznał zatrzymanie za legalne, prawidłowe, ale niezasadne. Sąd podkreślił, że decyzja o uznaniu danej osoby za stanowiącą zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa nie może być wyłącznie uznaniowa. Tak więc w sytuacji, gdy organ dokonujący zatrzymania nie dysponował dowodami na poparcie swoich twierdzeń, pozbawienie wolności było niedopuszczalne. Sąd podkreślił przy tym fundamentalne znaczenie konstytucyjnego prawa do nietykalności i wolności osobistej oraz to, że może ono zostać ograniczone jedynie w wyjątkowych przypadkach:
„Prawo do wolności osobistej każdego człowieka jest bez wątpienia jednym z największych osiągnięć cywilizacyjnych. Każde współczesne państwo o ustroju demokratycznym bądź czerpiące z takiego dorobku swoje prawodawstwo wyraźnie, w fundamentach swojego ustroju wskazuje na ochronę człowieka przed pozbawieniem go wolności. Taka zasada pozwala zapobiegać arbitralnym decyzjom władz i zapewnia, że decyzja o pozbawieniu wolności jest podejmowana w ramach odpowiedniej procedury, z udziałem niezależnego i bezstronnego organu, jakim jest sąd. Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 41 każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą.”.
Organy państwa nie mogą automatycznie wykorzystywać notatek służb na niekorzyść cudzoziemców
Analiza przytoczonych spraw pokazuje, że sądy dostrzegają konieczność opierania się na konkretnych dowodach przy uzasadnianiu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Powoływanie się na mało konkretne i nieuzasadnione twierdzenia, w tym automatyczne uwzględnianie niejawnych notatek przedstawianych przez ABW i inne agencje, bez ich samodzielnej merytorycznej oceny, nie jest wystarczające ani w postępowaniach administracyjnych, ani – tym bardziej – nie może stanowić wystarczającej podstawy pozbawienia wolności.
Należy także przypomnieć, że we wszystkich przywołanych sprawach cudzoziemcy byli pozbawieni możliwości dowiedzenia się, na czym oparte są kierowane wobec nich podejrzenia. Polska w dalszym ciągu nie wykonała wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Poklikayew przeciwko Polsce (nr skargi 1103/16), który dotyczył naruszenia prawa do rzetelnego procesu oraz braku skutecznego środka odwoławczego w związku z wydaleniem cudzoziemca ze względów bezpieczeństwa. W sprawie rozpoznawanej przez ETPCz skarżący otrzymał jedynie ogólne informacje o zarzutach i nie umożliwiono mu dostępu do dokumentów w aktach sprawy. Trybunał uznał skargę za dopuszczalną i stwierdził naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Zupełnie pozbawienie cudzoziemca możliwości obrony przed wysuwanymi wobec niego twierdzeniami może prowadzić do nadużyć, które w opisanych wyżej sprawach zostały wychwycone przez sądy, ale w wielu innych sprawach, nie poddanych kontroli sądowej, mogą pozostać niewykryte.
[1] Nazwisko publikujemy za zgodą zainteresowanej.
