Uwagi krytyczne Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do strategii migracyjnej | Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Wstęp

Dokument „Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo”, dalej nazywany również strategią, jest dokumentem rozczarowującym. Wbrew temu, co sugeruje jego pełny tytuł, nie można uznać go ani za dokument kompleksowy, ani odpowiedzialny. Jakkolwiek jego lapidarność i ogólność zawartych w nim postulatów rodzi istotne trudności interpretacyjne (szerzej pkt II), treści, które da się z niego wyczytać, budzą głównie wątpliwości, jeśli nie pewność, że jego założenia są częściowo sprzeczne ze standardami prawa krajowego i międzynarodowego. Wobec antyimigranckiej wymowy dokumentu trudno uznać, że przedstawiona w nim strategia jest rzeczywiście „odpowiedzialna”. Na antymigranckich nastrojach i podsycanych w społeczeństwie lękach nie da się zbudować odpowiedzialnego podejścia do migracji. Nie powinien na nich opierać swojej strategii kraj, który mieni się być demokratycznym państwem prawa i postrzega migracje jako rzeczywiste wyzwanie, a nie element kampanii politycznych na forum wewnętrznym czy unijnym. 

Nie sposób też odnaleźć w Strategii jakichkolwiek odniesień do rzeczywistych danych czy rzetelnych analiz dotyczących samego zjawiska migracji czy obowiązującego prawa migracyjnego. Nie ma też prognoz co do przyszłości Polski jako kraju docelowego migracji. Więcej uwagi dokument poświęca za to piętnowaniu działań czy bezczynności poprzedniego rządu. Jest w tym niekonsekwentny – wskazuje na chaos panujący przez ostatnie lata w podejściu do migracji, a jednocześnie pomija fakt, że niektóre chaotyczne i rażąco sprzeczne z prawem działania, jak np. pushbacki, realizowane są nadal, a wadliwe przepisy, które legły u ich podstaw, nie zostały uchylone i są stosowane w niezmienionej formie również przez obecny rząd.

W dokumencie pada wiele twierdzeń zakładających rzekomą zgodę co do oceny sytuacji na granicy polsko-białoruskiej. Jest to o tyle istotne, że kryzys na tej granicy miał ewidentny wpływ na kształt strategii. Tymczasem, o ile oczywiste i niezaprzeczalne są intencje reżimu białoruskiego, to rzeczywista sytuacja osób migrujących wymyka się stawianej przez rząd diagnozie. Przygotowanie strategii, która istotnie miałaby być kompleksowa i odpowiedzialna, wymagałoby pogłębionej i rzeczowej analizy oraz dyskusji zarówno wokół samego zjawiska migracji i trwającego obecnie kryzysu, jak i proponowanych przez rząd rozwiązań. Takiej dyskusji nie było, a doświadczenie i profesjonalizm strony pozarządowej, w tym licznych organizacji pracujących na granicy od pierwszych dni kryzysu, są przez rząd całkowicie ignorowane. Dzieje się tak, mimo że sama strategia głosi, iż decyzje w polityce migracyjnej są podejmowane w dialogu społecznym, którego inicjowanie jest obowiązkiem administracji centralnej. 

Strategia nie definiuje też swojego celu. Nie wiadomo, jaki stan rząd zamierza osiągnąć poprzez jej realizację. Nigdzie nie ma w nim opisanej wizji, która do roku 2030 ma zostać zrealizowana. Brak wizji oznacza zaś brak możliwości monitorowania realizacji strategii i bieżącego weryfikowania jej głównych założeń.

Omawiany dokument nie wyjaśnia również, dlaczego rząd uznaje unijny Pakt w sprawie Azylu i Migracji za nieadekwatny dla specyficznej sytuacji Polski i decyduje się na to, aby w strategii proponować rozwiązania zdecydowanie sprzeczne z jego założeniami. Dokument rządowy stwierdza między innymi, że Pakt rzekomo nie stanowi odpowiedzi na wyzwania związane z instrumentalizacją migracji. Tymczasem wśród zaproponowanych w ramach Paktu aktów prawnych są takie, które wprost odnoszą się do przeciwdziałania instrumentalizacji i wprowadzają szereg rozwiązań nadzwyczajnych, w założeniu mających wzmacniać bezpieczeństwo państwa i ochronę granic. W strategii rząd nie wyjaśnił, dlaczego te rozwiązania uznaje za nieskuteczne i czemu w ich miejsce należy zaproponować środki nie tylko bardziej radykalne, ale też potencjalnie niezgodne z prawem krajowym i standardami prawa międzynarodowego.

Problem definicyjny

Przystępując do analizy zapowiedzi rządu, nie sposób nie zauważyć istotnego błędu w używanych w dokumencie definicjach. Twórcy dokumentu posługują się bowiem pojęciem „azyl” zamiennie z pojęciem „ochrona międzynarodowa”. Tymczasem pojęcia te nie są synonimiczne. W polskim prawie azyl jest inną instytucją niż status uchodźcy. Mianowicie azyl jest rodzajem ochrony krajowej, stosunkowo rzadko wykorzystywanym w praktyce. Zgodnie z art. 90 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP jedną z przesłanek udzielenia azylu jest zgodność z ważnym interesem RP, co pozostawia państwu (jego organom) dość dużą swobodę w przyznawaniu tej formy ochrony. Status uchodźcy stanowi zaś formę ochrony międzynarodowej, której źródłem i podstawą jest Konwencja ONZ o statusie uchodźcy, podpisana w Genewie w1951 r. 

Można zakładać, że zawarte w Strategii propozycje „zawieszenia” dotyczą tej właśnie formy ochrony, a nie azylu. Niemniej od dokumentu tak istotnego, jak strategia rządowa, należy wymagać odpowiedniego poziomu adekwatności i precyzji terminologicznej.

Problem ogólności

Drugim problemem, z którym należy się zmierzyć analizując przedstawioną przez rząd strategię, jest jej lapidarność. W dokumencie nie sposób doszukać się jakichkolwiek konkretnych propozycji czy rozwiązań. Jest to jedynie zbiór ogólnych deklaracji natury politycznej, które niełatwo przekształcić w wyobrażenia na temat przyszłych przepisów prawa czy praktyki. Nie sposób np. ustalić, kto i w jakim trybie miałby wprowadzać ograniczenia w dostępie do procedury uchodźczej i w jaki sposób miałaby być realizowana zapowiadana w dokumencie „kontrola parlamentarna” nad takim rozwiązaniem. W tym kontekście nie wiadomo też, co oznaczają użyte w strategii określenia „czasowe” i „terytorialne”. Na to, że „czasowość” rozwiązań nadzwyczajnych bywa nadużywana, wskazuje choćby fakt, że od 2020 r. obowiązują i stosowane są przepisy dotyczące tymczasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na przejściach granicznych, zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych, wydanym w związku z trwającą wówczas pandemią COVID-19. Co do „terytorialności” zapowiadanego zawieszenia również nie wiadomo, czy „terytorialnym” będzie zawieszenie przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową w konkretnej placówce SG lub na działającym w jej strukturze przejściu granicznym, czy też na całym odcinku granicy polsko-białoruskiej, a może nawet na całym terytorium RP. Równie nieostre są wszystkie użyte w omawianym dokumencie pojęcia bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, zagrożenia destabilizacji państwa czy zagrożenia działaniami hybrydowymi. Nie wiadomo zatem, w jakiej konkretnie sytuacji rozwiązanie polegające na zawieszeniu prawa do ochrony międzynarodowej byłoby wdrażane. Nie sposób też ustalić, kto, tzn. jaki podmiot czy organ państwa, będzie władny stwierdzić, że z taką właśnie sytuacją mamy – jako kraj – do czynienia. 

Co właściwe rząd chce zawiesić? Czy w strategii chodzi o zawieszenie prawa do składania / przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową, czy prawa dostępu do terytorium Polski osób, które o taką ochronę chcą się ubiegać?

Strategia różnie definiuje prawo, które według założeń rządu ma podlegać zawieszeniu. W pkt. 4 rozdziału „Nowa strategia migracyjna – podstawowe cele i kierunki” mowa jest o czasowym i terytorialnym zawieszeniu „prawa do przyjmowania wniosków o azyl”.  Podobnie w rozdziale pt. „Dostęp do azylu (ochrony krajowej i międzynarodowej)” twórcy strategii wspominają o zawieszeniu „prawa do składania wniosków o azyl” lub zawieszeniu „przyjmowania [takich] wniosków”. Tuż obok jednak pojawia się postulat przyznania państwu prawa do odmowy dostępu do swojego terytorium cudzoziemcowi, który wykorzystuje do tego celu złożenie wniosku o ochronę międzynarodową. W jednym z przypisów myśl ta jest kontynuowana poprzez stwierdzenie, że państwo, które będzie celem ataku hybrydowego obejmującego sytuacje instrumentalizacji migracji, zyskać ma możliwość odmowy cudzoziemcowi dostępu do swojego terytorium celem złożenia wniosku o ochronę międzynarodową.

Rozróżnienie między zawieszeniem prawa do składania wniosków o ochronę, a odmową dostępu do terytorium państwa osobom, które chcą złożyć taki wniosek, ma fundamentalne znaczenie.

Czasowe zawieszenie prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w konkretnym miejscu(np. wskazanym przejściu granicznym) lub na ściśle wyznaczonym obszarze (np. obszarze właściwości danej placówki SG) niekoniecznie musi wiązać się z pozbawieniem osób poszukujących takiej ochrony samego prawa do ubiegania się o nią i gwarancji z tym związanych. Jeżeli wstrzymaniu przyjmowania wniosków w jednym miejscu lub na danym terytorium towarzyszyć będą środki kompensujące w postaci wyznaczenia innych, dostępnych miejsc składania wniosków i/lub wyznaczenia każdemu wnioskodawcy terminu, w którym będzie mógł taki wniosek skutecznie złożyć, prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową w swej istocie nie zostanie naruszone. Pod warunkiem jednak, że osoba zgłaszająca chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową zostanie uznana za wnioskodawcę już na tym etapie i zyska wszystkie związane z tym uprawnienia, w tym prawo do pobytu na terytorium Polski do czasu rozpoznania swojego wniosku i gwarancje wynikające z zasady non-refoulement. Co oczywiste, z uprawnień tych wnioskodawca powinien móc realnie korzystać.

Warto zaznaczyć, że takie rozwiązanie prawdopodobnie byłoby zgodne z prawem unijnym i nie naruszałoby istoty prawa do ubiegania się ochronę międzynarodową, gwarantowanego w art. 18 Karty Praw Podstawowych UE. Już teraz tzw. Dyrektywa Proceduralna dopuszcza, aby państwa członkowskie wyznaczały konkretne miejsca, w których od cudzoziemców przyjmowane są wnioski o ochronę międzynarodową. Wyznaczenie takich miejsc zwykle jest równoznaczne z wyłączeniem możliwości złożenia wniosku w innym, nieprzewidzianym do tego miejscu. Niemniej ta sama Dyrektywa, w art. 6 ust. 2, nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby osoba, która zgłosiła chęć złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, miała możliwość jego rzeczywistego i jak najszybszego złożenia. W ten sposób Dyrektywa rozróżnia czynność formalnego złożenia wniosku o ochronę (która to czynność może podlegać ograniczeniom terytorialnym) od czynności zadeklarowania zamiaru złożenia takiego wniosku (która z kolei żadnym ograniczeniom nie podlega). Rozróżnienie to widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. o sygn. C-808/18, w którym TSUE stwierdził, że „(…) o ile prawdą jest, że (…) art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na ustanowienie wymogu, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane w wyznaczonym miejscu, o tyle należy zauważyć, iż żaden przepis tej dyrektywy nie wprowadza podobnej zasady w odniesieniu do występowania z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Co istotne, Dyrektywa Proceduralna przyznaje wspomnianej deklaracji cudzoziemca moc prawną: zgodnie z motywem 27 preambuły do tej Dyrektywy, (…) obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy wyrazili chęć wystąpienia o udzielenie ochrony międzynarodowej, są wnioskodawcami ubiegającymi się o ochronę międzynarodową (…)”, zaś państwa członkowskie „(…) powinny jak najszybciej zarejestrować fakt, że osoby te są wnioskodawcami ubiegającymi się o ochronę międzynarodową”. Uznanie cudzoziemca za wnioskodawcę, o czym była mowa wyżej, wiąże się z licznymi gwarancjami, m.in. wynikającymi z zasady non-refoulement.

Tak rozumiane – i kompensowane – czasowe i terytorialne zawieszenie prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową pozostawać będzie także w zgodzie z zapisami Paktu o Migracji i Azylu UE, zwłaszcza z projektowanym w ramach Paktu Rozporządzeniem 2024/1348 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylenia dyrektywy 2013/32/UE. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 30 tego aktu przewiduje możliwość wprowadzenia, w prawie krajowym, ograniczenia dostępu osób obecnych na przejściu granicznym na zewnętrznej granicy UE do procedury uchodźczej w przypadkach, gdy jest to obiektywnie niezbędne ze względów bezpieczeństwa, porządku publicznego lub zarządzania administracyjnego przejściem granicznym (lub strefą tranzytową), pod warunkiem jednak, że dostęp ten nie zostanie drastycznie ograniczony lub uniemożliwiony. A zatem ograniczenie dostępu, co do zasady, jest możliwe, ale nie może prowadzić do pozbawienia kogokolwiek prawa do skutecznego ubiegania się o ochronę międzynarodową. Nie może godzić w istotę tego prawa.

Czym innym jest jednak zapowiadane równocześnie w strategii pozbawienie osób poszukujących ochrony międzynarodowej dostępu do terytorium celem złożenia wniosku o taką ochronę. Takie rozwiązanie, sprowadzające się zapewne do odmów prawa wjazdu na terytorium Polski lub zawracania do linii granicy osób przebywających już na tym terytorium (czyli pushbacków), byłoby z definicji niezgodne z prawem krajowym i międzynarodowym. Godziłoby bowiem w istotę prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, gwarantowanego w art. 18 Karty Praw Podstawowych czy art. 56 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby też zasadę non-refoulement, której pierwotnym – ale nie jedynym – źródłem jest art. 33 ust. 1 Konwencji ONZ dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. Zgodnie z tą zasadą, żadne państwo nie wydali ani nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej czy przekonania polityczne. Zasadę tę wyraża również art. 3 Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10 grudnia 1984 r. Przepis ten stanowi, że żadne państwo-strona Konwencji nie może wydalić, zawrócić lub wydać do innego państwa osoby, jeżeli istnieją poważne podstawy, by sądzić, że mogą jej tam grozić tortury. W tym samym duchu do zasady non-refoulement nawiązuje też Europejski Trybunał Praw Człowieka w swojej interpretacji art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zakazującego tortur i innych form nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Stosowanie zasady non-refoulement nie podlega przy tym wyjątkom. Z pewnością nie wyłączy jej nawet zapowiadane w strategii czasowe zawieszenie prawa do azylu. Państwo musi tę zasadę respektować zwłaszcza w kontekście dostępu cudzoziemców – osób poszukujących ochrony międzynarodowej – do terytorium.

Niestety, lektura strategii i analiza towarzyszących jej wypowiedzi Prezesa Rady Ministrów świadczą raczej o tym, że dla twórców dokumentu zawieszenie prawa do złożenia / przyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową i zawieszenie prawa dostępu do terytorium Polski osób poszukujących takiej ochrony oznacza jedno i to samo: wnioski o ochronę nie będą przyjmowane ani od osób stawiających się na przejściach granicznych, ani od tych, które dostały się na terytorium Polski w sposób nieuregulowany. Pierwszym będzie odmawiać się prawa wjazdu, drudzy będą z terytorium Polski zawracani. W obu przypadkach wiązać się to będzie z rażącym naruszeniem polskiej Konstytucji, obowiązującego prawa Unii Europejskiej i międzynarodowych zobowiązań Polski, wynikających nie tylko z Konwencji genewskiej o statusie uchodźcy, ale również Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

„Nowy model udzielania ochrony krajowej i międzynarodowej” – zapowiedź bez treści

Strategia głosi, że Polska, na bazie dotychczasowych doświadczeń, wypracuje nowy model udzielania ochrony krajowej i międzynarodowej cudzoziemcom, którzy uprawdopodobnią zasadność swojego wniosku i złożą go w określonym miejscu i na określonych zasadach. To zdanie na pozór nie wnosi nic nowego do istniejącego systemu prawa migracyjnego – już teraz ochrona udzielana jest osobom, które w toku postępowania przed właściwym organem uzasadnią swoją obawę, że w razie powrotu do kraju pochodzenia grozić im będzie prześladowanie z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. Wniosek o przyznanie takiej ochrony złożyć należy w określonym miejscu i, co oczywiste, na określonych zasadach.

Jeśli jednak interpretować ten lakoniczny zapis w antymigranckim duchu całej strategii można powziąć wątpliwości, czy nie kryje się za nim zapowiedź wprowadzenia swoistej preselekcji składanych przez cudzoziemców wniosków o ochronę międzynarodową, w wyniku której do procedowania przekazywane będą tylko te wnioski, które uznane zostałyby za „uzasadnione”. Trudno oczywiście spekulować, co dokładnie twórcy strategii mają w tym wypadku na myśli. Nie mniej warto pamiętać, że wszelkie rozwiązania tego typu, ograniczające dostęp do właściwej procedury uchodźczej, potencjalnie mogą naruszać wynikające z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP prawo każdego cudzoziemca do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. 

Zapory graniczne, strefy buforowe – czy niekonstytucyjne strefy bezprawia staną się elementem polskiej polityki migracyjnej?  

Strategia nie pozostawia wątpliwości – budowa zapór fizycznych w pobliżu granicy i tworzenia kolejnych stref buforowych będzie stałym elementem polityki migracyjnej państwa polskiego. Jednocześnie strategia przemilcza fakt, iż istniejąca już zapora zlokalizowana jest w całości na terytorium Polski, a po jej zewnętrznej stronie, na całej długości, jest jeszcze pas polskiej ziemi (szeroki na minimum 1,25 metra). Ktokolwiek znajdzie się w tym pasie, np. bezpośrednio przy zaporze, przebywa już na terytorium Polski, podlega polskiemu prawu i jurysdykcji polskich organów, w tym przede wszystkim Straży Granicznej. Straż Graniczna może zatem podejmować wobec takiej osoby działania, jeżeli tylko istnieje ku temu właściwa podstawa prawna, ale ma też względem tej osoby określone w przepisach prawa obowiązki, a wśród nich obowiązek właściwego reagowania na składane deklaracje dotyczące zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową. Również wszystkie zdarzenia, do których dochodzi w pasie ziemi leżącym po zewnętrznej stronie zapory, mają miejsce w granicach polskiej jurysdykcji. Dotyczy to w szczególności sytuacji związanych z zagrożeniem życia lub zdrowia migrantów, a także potencjalnych śmierci. 

Istniejąca zapora graniczna nie chroni zatem granicy państwa w takim znaczeniu, że nie stanowi fizycznej przeszkody dla osób migrujących w dotarciu na terytorium Polski. Osoby podchodzące do zapory, po jej zewnętrznej stronie bez przeszkód bowiem wkraczają na polską ziemię. Jednocześnie polska Straż Graniczna – i wszystkie inne służby działające na granicy – traktują zaporę jako rzeczywistą linię granicy państwa. W ten sposób polskie organy, czy może w ogóle polskie władze, rezygnują ze sprawowania swojej jurysdykcji nad określonym obszarem polskiego terytorium.

Twórcy strategii, kładąc nacisk na politykę budowy kolejnych barier fizycznych, powinni zatem pamiętać, że jurysdykcja państwa polskiego rozciąga się na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na całym terytorium obowiązują również akty prawa powszechnego, czyli Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Każdy, kto przebywa pod jurysdykcją państwa polskiego, korzysta z praw i wolności gwarantowanych w Konstytucji RP, a jedyne wyjątki od tej zasady, dotyczące cudzoziemców, mogą zostać ustanowione wyłącznie w akcie o randze ustawy (art. 37 Konstytucji RP). Z zasady jednolitości państwa polskiego, wyrażonej w art. 3 Konstytucji, wynika ponadto, że Polska posiada jednolity system prawny oraz jednolite terytorium, a do tego zapewnia integralność statusu prawnego jednostek podlegających jurysdykcji państwa (Por.: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. II., WKP 2023). Żaden organ publiczny nie jest upoważniony do wyłączenia lub ograniczenia jurysdykcji państwa na części jego terytorium. 

Jeżeli zatem na terytorium Polski powstawać będą kolejne zapory, to rząd musi być świadomy faktu, że po każdej ich stronie, niezależnie od intencji rządu, obowiązywać będą te same prawa i wolności.  

Ustanawianiu w obszarze przygranicznym kolejnych stref buforowych, tj. stref z obowiązującym zakazem przebywania, towarzyszyły jak dotąd poważne wątpliwości co do konstytucyjności tego rozwiązania. Jako podstawa prawna wskazywany był bowiem art. 12a ustawy o ochronie granicy państwowej, który dodany został do ustawy przez poprzednią większość parlamentarną w celu obejścia regulacji dotyczących wprowadzania stanów nadzwyczajnych, co polegało na przyznaniu Ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych szerokiej kompetencji i swobody wprowadzania czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej. Przepis ten nie spełniał zatem – i nadal nie spełnia – wymogów dla regulacji, które mają wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności, gdy ograniczenia te mają być nakładane w drodze aktów podustawowych (rozporządzeń) (patrz opinia Rzecznika Praw Obywatelskich dla Senatu z 22.11.2021 r. o ustawie o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej i niektórych innych ustaw (druk senacki nr 569). Również w tym zakresie strategia rządu najpierw powinna skoncentrować się na przywróceniu praworządności, potem dopiero na projektowaniu stanów nadzwyczajnych i ocenie dopuszczalności – jak również samej potrzeby – dalszego ograniczania praw i wolności poprzez tworzenie stref buforowych. 

„Sprawny system odsyłania migrantów” – co dalej z pushbackami?

Do kwestii pushbacków, czyli niezgodnego z prawem zawracania cudzoziemców do linii granicy, czyli de facto do Białorusi, rządowa strategia w zasadzie nie odnosi się w ogóle. Jednym zdaniem wspomina tylko, że ochrona granicy wymaga kompleksowego podejścia, opartego na (…) sprawnym systemie odsyłania migrantów, którzy przekroczyli nielegalnie granicę, do państw tranzytu i pochodzenia.

W odniesieniu do tego krótkiego fragmentu warto zatem przypomnieć powtarzane wielokrotnie stanowisko Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zgodnie z którym strategia migracyjna musi opierać się na stabilnym filarze prawa. Prawo to, jeśli ma być skuteczne, musi być niepodważalne pod względem zgodności z podstawowymi standardami demokratycznego państwa prawa, czyli zgodności z Konstytucją RP oraz aktami wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Państwo nie powinno budować swojej polityki migracyjnej na bazie wadliwych przepisów. Tymczasem takie właśnie przepisy obowiązują w Polsce od 2021 r. Na tych przepisach, czyli § 3 ust. 2b tzw. Rozporządzenia Granicznego i art. 303b ustawy o cudzoziemcach, opiera się reakcja państwa polskiego na kryzys migracyjny i humanitarny na granicy. Wadliwość tych przepisów została wielokrotnie potwierdzona w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, a mimo to nie zostały one uchylone ani zmienione. Rząd przyzwala na to, aby nadal były stosowane, bez względu na ryzyko, jakie niesie to dla samych migrantów oraz bez względu na potencjalne konsekwencje dla funkcjonariuszy SG, którzy przepisy te nadal traktują jako podstawę swoich działań, narażając się tym samym na zarzut przekroczenia uprawnień lub / i niedopełnienia obowiązków.  

Trudno zatem zrozumieć, dlaczego strategia fakt ten przemilcza i pomija konieczność uczynienia pierwszego, istotnego kroku: zmiany wadliwych przepisów prawa i odstąpienia od nielegalnej i chaotycznej praktyki pushbacków. 

„Podejście selektywne” zamiast rzeczywistej integracji

Nie sposób nie zauważyć, że w zaprezentowanej strategii pojawiają się może niejednoznaczne, ale dość niepokojące zapowiedzi „selektywnego” podejścia do migracji. Szczególny niepokój budzi choćby fragment: [k]luczowym w tym zakresie jest przyjęcie paradygmatu, ze realizacja polityki imigracyjnej, a więc zakres otwartości na napływ imigrantów, zależy od skuteczności polityki integracyjnej, czyli zdolności instytucji państwowych i samego społeczeństwa do bezkonfliktowego włączania cudzoziemców do społeczeństwa przyjmującego. Zakłada to zatem przyjęcie podejścia selektywnego do polityki imigracyjnej. To zdanie wskazuje na niezrozumienie przez twórców strategii istoty procesu integracji, jako procesu dwustronnego, któremu podlega tak społeczność imigrancka, jak i społeczeństwo przyjmujące. Obawy te potwierdzają inne fragmenty strategii, jak np.: [d]ecyzje o napływie cudzoziemców do Polski będą uwzględniać ich możliwości integracyjne z polskim społeczeństwem czy [o]becność cudzoziemców w Polsce nie może wprowadzać niepewności w codziennym życiu mieszkańców Polski, a więc proces imigracji musi być ograniczony (…). Jak się wydaje, zamiast skutecznej obustronnej integracji omawiany dokument faktycznie proponuje „selektywne podejście” do samej migracji. Trudno oczywiście stwierdzić, co to w praktyce będzie oznaczało. Ostatnie z przytoczonych wyżej zdań strategii może jednak sugerować, że „zdolności integracyjne migrantów” będą oceniane niejako z góry, przed otwarciem legalnych ścieżek ich wjazdu do Polski. Takie podejście otwiera pole wszelkim uprzedzeniom, prowadzić może do zamknięcia legalnej drogi przyjazdu do Polski wszystkim tym, których tożsamość kulturowa znacznie różni się od tożsamości większości społeczeństwa przyjmującego, a to z kolei oznaczałoby ich systemową i instytucjonalną dyskryminację.

Ryzyko dyskryminacji w traktowaniu niektórych grup migrantów niesie ze sobą samo założenie, że otwartość państwa na napływ imigrantów zależeć ma od zdolności społeczeństwa polskiego jako społeczeństwa przyjmującego do ich bezkonfliktowego włączania. Jak do tej pory obecny rząd nie poczynił bowiem żadnych kroków, które służyć miałyby łagodzeniu nieuzasadnionych lęków społecznych związanych z obecnością migrantów, zwłaszcza osób pochodzących z Bliskiego Wschodu czy Afryki, w strukturze społecznej. Wręcz przeciwnie, prowadzona przez rząd narracja, choćby w kontekście kryzysu humanitarnego na granicy, celowo i świadomie lęki te podsyca. W takiej sytuacji nie można oczekiwać, że społeczeństwo – samo z siebie – będzie gotowe na bezkonfliktowe przyjęcie osób z odmiennych kręgów kulturowych. Odpowiedzialna strategia migracyjna powinna zatem zakładać, że niezbędne siły i środki przeznaczone zostaną na to właśnie, aby odpowiednio przygotować pod tym względem społeczeństwo polskie. Tymczasem zadanie to dokument traktuje ogólnikowo, wspominając jedynie o działaniach [nakierowanych na społeczeństwo przyjmujące] o walorze edukacyjnym, pozwalających lepiej zrozumieć konsekwencje napływu imigrantów oraz zapobiegających jakimkolwiek przejawom rasizmu i ksenofobii.  

W tym kontekście pewne zastrzeżenia może też budzić podniesiony w dokumencie zarzut (prawdopodobnie skierowany do poprzedniego rządu), jakoby do tej pory nie reagowano na pierwsze sygnały rosnącej przestępczości związanej z pobytem cudzoziemców w Polsce. W innym miejscu pojawia się zapowiedź, że w ramach działania Policji zostaną podjęte szerokie działania ukierunkowane na zapobieganie i przeciwdziałanie przestępstwom popełnianym przez cudzoziemców. Nie negując potrzeb związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem przestępczości (wszelkiej, nie tylko cudzoziemców), należy zauważyć, że takie zapisy w strategii sugerują, że:

• przestępczość wśród cudzoziemców jest zjawiskiem powszechnym,
• wyróżnia się w jakiś sposób w skali przestępczości w ogóle, a do tego
• była do tej pory zjawiskiem ignorowanym.

Dokument nie odwołuje się jednak do żadnych badań, analiz lub danych, które uzasadniałyby którąkolwiek z tych tez. Biorąc pod uwagę sposób, w jaki tego typu wypowiedzi ze strony rządu wpływają na postrzeganie migrantów przez polskie społeczeństwo, cytowane zapisy strategii uznać należy za nieodpowiedzialne i bezzasadne potęgowanie społecznych lęków i antymigranckich nastrojów. 

Obywatele i obywatelki Ukrainy w Polsce – temat nieobecny w rządowej strategii

Z niewiadomych przyczyn kwestia tak doniosła, jak obecność w Polsce uchodźców i uchodźczyń wojennych z Ukrainy praktycznie w rządowej strategii nie istnieje. Rodzi to obawy, że rząd nie ma długofalowego pomysłu na to, jak potraktować tę szczególną grupę cudzoziemców w kontekście ułatwień w legalizacji pobytu, dostępu do rynku pracy czy procesów integracyjnych i włączenia do społeczeństwa przyjmującego. Obawy te są niestety uzasadnione częstotliwością zmian ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Bez wątpienia w tym zakresie należałoby oczekiwać od państwa przedstawienia spójnej, długookresowej, kompleksowej i odpowiedzialnej wizji.

Warto poznać również rekomendacje w sprawie polskiego Krajowego Planu Wdrażania Paktu o Migracji i Azylu Unii Europejskiej, przygotowane przez organizacje społeczne pod egidą Konsorcjum Migracyjnego