ETPC: Konwencja chroni prawo do sądu i wolność słowa prokuratorów | Helsińska Fundacja Praw Człowieka

Tło sprawy

Laura Codruța Kövesi od października 2019 r. pełni urząd Europejskiego Prokuratora Generalnego. W latach 2006-2012 r. pełniła urząd prokuratora generalnego Rumunii, a w 2013 r. została powołana na stanowisko naczelnego prokuratora Krajowego Biura Antykorupcyjnego. Jej praca była bardzo dobrze oceniana i w lipcu 2016 r. prezydent powołał ją na kolejną trzyletnią kadencję. Pozycja Kövesi uległa jednak osłabieniu po wyborach parlamentarnych w grudniu 2016 r. Nowy rząd wprowadził przepisy łagodzące odpowiedzialność karną za przestępstwa korupcyjne, a także ogłosił plany daleko idącej reformy sądownictwa. Działania te spotkały się z krytyką w Rumunii i za granicą, krytycznie odnosiła się do nich także Kövesi. W lutym 2018 r. rumuński Minister Sprawiedliwości przesłał do Consiliul Superior al Magistraturii („CSM” – rumuński odpowiednik KRS, obejmujący swą właściwością także prokuratorów) raport zawierający negatywną ocenę pracy L. Kövesi.  Zwrócono w nim uwagę m.in. na nadużywanie władzy oraz podważanie kompetencji Parlamentu, rządu i Sądu Konstytucyjnego, co doprowadziło do niesprawiedliwych reakcji wobec Rumunii ze strony organów europejskich i międzynarodowych. Raport kończył się wnioskiem Ministra o złożenie Kövesi z urzędu. CSM negatywnie zaopiniowało propozycję zwolnienia skarżącej, a prezydent na tej podstawie odmówił wydania dekretu usuwającego ją z zajmowanego stanowiska. Minister uznał jednak, że prezydent nie miał do tego kompetencji, w związku z czym złożył do Sądu Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ten zaś orzekł, że prezydent nie mógł odmówić uwzględnienia wniosku ministra i jest zobowiązany do zwolnienia skarżącej. Prezydent podporządkował się orzeczeniu i wydał dekret odwołujący skarżącą z jej dotychczasowego stanowiska.

Kövesi złożyła skargę do ETPC zarzucając władzom rumuńskim naruszenie art. 6 (prawo do sądu), 10 (wolność słowa) i 13 (prawo do skutecznych środków zaskarżenia) EKPC. Argumentowała, że nie miała możliwości zaskarżenia dekretu prezydenta, a samo zwolnienie było motywowane jej krytyką działań legislacyjnych rządów, do której była uprawniona jako naczelny prokurator.

Opinia HFPC: niezależność prokuratury kluczowa fundamentem systemu ochrony praw człowieka

W czerwcu 2019 r. HFPC przedłożyła ETPC swoją opinię w sprawie. Fundacja podkreśliła, że sprawa L. Kövesi powinna być interpretowana z uwzględnieniem standardów niezależności prokuratury i jej znaczenia dla ochrony praw człowieka. Sprawna i niezależna prokuratura jest jednym z fundamentów krajowego systemu ochrony praw człowieka. Prokuratura upolityczniona nie będzie w stanie wykonywać swoich zadań obiektywnie, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy odpowiedzialność za określone naruszenia praw człowieka będą ponosić politycy z rządzącego ugrupowania, a ponadto może być wykorzystywana do wszczynania politycznie motywowanych postępowań karnych. Fundacja przywołała liczne międzynarodowe dokumenty zwracające uwagę na konieczność zapewnienia prokuratorom ochrony przed arbitralnym zwolnieniem, rzetelne postępowania dyscyplinarne, prawa do sądu w sprawach dotyczących ich zatrudnienia, a także poszanowanie ich wolności słowa. W swojej opinii, HFPC wskazała też na poważne ograniczenie niezależności prokuratorów wskutek reformy organizacji prokuratury w 2016 r. w Polsce oraz negatywne skutki takiego stanu rzeczy.

Wyrok ETPC

ETPC przyznał rację skarżącej i stwierdził naruszenie dwóch przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: art. 6 i 10.

W odniesieniu do pierwszego z tych przepisów ETPC przypomniał, że spory dotyczące odwołania urzędnika publicznego z zajmowanego przezeń stanowiska wchodzą w zakres art. 6 EKPC, o ile prawo krajowe wprost nie wyłącza w tym zakresie dostępu do sądu, a takie wyłączenie jest uzasadnione. Trybunał uznał, że w omawianej sprawie prawo rumuńskie nie wykluczało drogi sądowej, a nawet gdyby to czyniło, to byłoby to nieuzasadnione. W tej sytuacji, pozbawienie skarżącej drogi sądowej było niezgodne z art. 6 ust. 1 EKPC. ETPC dostrzegł, że teoretycznie skarżąca mogła zaskarżyć dekret Prezydenta do sądu administracyjnego, ale sąd ten miał kompetencje jedynie do kontroli formalnej i nie mógł zbadać zasadności usunięcia skarżącej z urzędu od strony merytorycznej. Co istotne, stwierdzając naruszenie Konwencji, ETPC odwołał się także do rosnącego znaczenia dokumentów Rady Europy i Unii Europejskiej dotyczących konieczności zapewnienia odwoływanym prokuratorom sprawiedliwej procedury.

ETPC orzekł także, że doszło do złamania gwarancji wolności słowa. Raport Ministra zawierający wniosek o złożenie Kövesi z urzędu szeroko odwoływał się do jej licznych wypowiedzi krytycznych pod adresem działań legislacyjnych rządu. Trybunał uznał więc, że zwolnienie skarżącej było związane z korzystaniem przez nią z przysługującej jej wolności słowa. Takie ograniczenie nie było uzasadnione – nie służyło bowiem żadnemu ważnemu celowi, a w szczególności ochronie praworządności. Nie było także proporcjonalne. Skarżąca jako naczelny prokurator Krajowego Biura Antykorupcyjnego była uprawniona do zabierania głosu w sprawach dotyczących reform mogących negatywnie wpływać na niezależność sądownictwa oraz skuteczność zwalczania korupcji. Trybunał przywołał w tym zakresie Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy z 2000 r., zgodnie z którą prokuratorzy powinni mieć prawo do uczestnictwa debacie publicznej na tematy związane z wymiarem sprawiedliwości i ochroną praw człowieka. Wypowiedzi skarżącej nie stanowiły ataku personalnego, nie wykraczały poza granice ściśle profesjonalnej krytyki. ETPC podkreślił, że odwołanie skarżącej zagrażało także niezależności sądownictwa, gdyż w świetle standardów międzynarodowych niezależność sądów i prokuratorów są ze sobą powiązane. Mogło także wywołać „efekt mrożący”, zniechęcając innych prokuratorów oraz sędziów do zabierania głosu w debacie publicznej.

Kalendarium

⇒ 15 maja 2013 r. – L. Kövesi obejmuje stanowisko naczelnego prokuratora Krajowego Biura Antykorupcyjnego;
⇒ 7 kwietnia 2016 r. – przedłużenie kadencji L. Kövesi o 3 lata;
⇒ 22 lutego 2018 r. – wniosek Ministra Sprawiedliwości o złożenie skarżącej z urzędu;
⇒ 27 lutego 2018 r. – negatywna opinia CSM w przedmiocie zwolnienia L. Kövesi;
⇒ 30 maja 2018 r. – orzeczenie Sądu Konstytucyjnego w kwestii sporu kompetencyjnego między prezydentem a ministrem;
⇒ 9 lipca 2018 r. – wydanie przez prezydenta dekretu o zwolnieniu L. Kövesi;
⇒ 28 grudnia 2018 r. – złożenie przez L. Kövesi skargi do ETPC;
⇒ 30 stycznia 2019 r. – komunikacja sprawy przez ETPC rządowi Rumunii;
⇒ 10 czerwca 2019 r. – opinia amicus curiae HFPC;
⇒ 5 maja 2020 r. – wyrok ETPC.