Skargi pełnomocniczki, pisma do prokuratury i ministerstw, interwencje Rzeczniczki Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich, wystąpienie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zaangażowanie mediów oraz znanych obrończyń i obrońców praw człowieka – czy tak musi wyglądać „legalna” droga wjazdu do Polski osób chcących ubiegać się o ochronę międzynarodową?
Historia Afgańskiej rodziny, która chciała złożyć w Polsce wniosek o ochronę międzynarodową
20 sierpnia 2024 r. pochodząca z Afganistanu rodzina z dwójką małych dzieci próbowała przekroczyć granicę po raz pierwszy. W sposób zgodny z prawem – przez przejście graniczne w Terespolu. Cudzoziemcy chcieli ubiegać się w Polsce o ochronę międzynarodową. Przy sobie mieli wypełnione wnioski – niezbity dowód na to, że taki właśnie był powód ich przyjazdu do Polski. Mimo to nie zostali do Polski wpuszczeni. Straż Graniczna zawróciła ich na terytorium Białorusi. Wiadomo było, że podejmą kolejną próbę. Zbliżał się moment, w którym Białoruś mogłaby ich deportować do kraju pochodzenia. Tam zaś byliby narażeni na prześladowania, zagrożone byłoby ich życie i bezpieczeństwo.
Przed kolejną próbą przekroczenia granicy – ponownie przez przejście graniczne w Terespolu – w pomoc rodzinie zaangażowało się wiele osób i instytucji. Historia rodziny opisana została w mediach, na portalach społecznościowych publikowane były fotografie cudzoziemców trzymających kartki z napisem I ask for international protection in Poland (Prosimy o ochronę międzynarodową w Polsce) oraz nagrania, na których jasno i wyraźnie proszą o dopuszczenie ich do procedury uchodźczej w Polsce. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wystosowała do Komendanta Placówki SG w Terespolu pismo będące de facto wezwaniem do przestrzegania prawa. Wszystko po to, aby głos afgańskiej rodziny nie został po raz kolejny zignorowany, a właściwie, aby nie została zignorowana deklaracja zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową. Deklaracja, która ma moc prawną i rodzi - a przynajmniej powinna rodzić – po stronie SG określone obowiązki.
27 sierpnia cudzoziemcy ponownie stawili się na przejściu granicznym w Terespolu. Tym razem, prawdopodobnie pod presją licznych interwencji, ich deklaracje przyniosły przewidziany prawem skutek. Zostali wpuszczeni na terytorium Polski i przyjęto od nich wnioski o udzielenie w Polsce ochrony międzynarodowej.
Afganistan jest krajem wysoce niebezpiecznym, w praktyce państwem upadłym, w którym nie są respektowane prawa człowieka. Polski MSZ odradza stanowczo podróżowanie do tego kraju, ponieważ „na znacznej części terytorium Afganistanu trwa konflikt zbrojny. Regularnie dochodzi do ataków terrorystycznych, występuje też bardzo wysokie zagrożenie porwaniami.” Osoby występujące w jakikolwiek sposób przeciwko władzy talibów są zagrożone torturami czy nawet utratą życia.
Polska narusza procedur związane z ochroną międzynarodową
Nie jest to pierwszy przypadek, kiedy osoby deklarujące zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową wpuszczane są na terytorium Polski – i są dopuszczane do procedury uchodźczej – dopiero wówczas, gdy ich sprawa zostanie odpowiednio nagłośniona, a po polskiej stronie granicy zaangażują się organizacje pozarządowe, instytucje publiczne, politycy i media. W demokratycznym państwie prawa nie tak to powinno wyglądać. W warunkach praworządności, stosowanie przez organy władzy publicznej prawa, tak krajowego jak i międzynarodowego, powinno być oczywistością.
Tymczasem już wcześniej, w podobnych przypadkach niewpuszczania na terytorium Polski osób deklarujących zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, Europejski Trybunał Praw Człowieka dopatrywał się poważnych naruszeń praw człowieka. Trybunał nie miał wątpliwości, że na Polsce, a bezpośrednio na Straży Granicznej, spoczywa obowiązek powstrzymania się od wydalenia czy zawrócenia ze swojego terytorium do państwa trzeciego osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, jeżeli są istotne podstawy aby sądzić, że takie działanie naraziłoby te osoby na tortury lub inne formy nieludzkiego traktowania. Takie stanowisko znaleźć można w wyrokach wydanych w sprawach M.K. i inni p. Polsce, D.A. i inni p. Polsce czy najnowszym Sherov i inni p. Polsce.
W ostatnim w przywołanych wyroków Trybunał odnotował wręcz, że zdarzające się w takich przypadkach odmowy prawa wjazdu do Polski stanowią część szerszej polityki (państwa polskiego) nieprzyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od osób zgłaszających się na granicy i odsyłania tych osób z Polski, z naruszeniem prawa krajowego i międzynarodowego.
Jak widać, nawet orzeczenia ETPC nie zmieniły praktyki.
Jakie są obowiązki Służby Granicznej wynikające z prawa?
Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (tzw. Dyrektywa Proceduralna), państwa członkowskie mogą wyznaczyć miejsca, w których cudzoziemiec powinien złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Równocześnie jednak, zgodnie z art. 6 ust. 2 Dyrektywy, państwa mają obowiązek zapewnić, aby osoba, która zgłosiła chęć złożenia wniosku o ochronę międzynarodową miała możliwość jego rzeczywistego i jak najszybszego złożenia.
Według przepisów polskiej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, adresowany do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, cudzoziemiec powinien złożyć osobiście, za pośrednictwem komendanta placówki lub komendanta oddziału SG (art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy). O ile z przepisów tych wynika, że miejscem złożenia wniosku o ochronę powinna być co do zasady siedziba organu SG (np. siedziba komendanta Placówki SG w Terespolu), o tyle przepisy nie wskazują miejsca, w którym można zgłosić samą chęć złożenia takiego wniosku. Przyjąć zatem należy, że deklarację zamiaru złożenia wniosku o ochronę cudzoziemiec może złożyć w każdym miejscu, w obecności przedstawiciela państwa, który deklarację tę może przyjąć (czyli np. funkcjonariusza SG).
Tezę tę potwierdził Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. C-808/18. Trybunał uznał, że (…) o ile prawdą jest, że (…) art. 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na ustanowienie wymogu, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane w wyznaczonym miejscu, o tyle należy zauważyć, iż żaden przepis tej dyrektywy nie wprowadza podobnej zasady w odniesieniu do występowaniaz wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Niezwykle istotny dla zrozumienia sytuacji osób, które deklarują chęć złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, jest również motyw 27 preambuły Dyrektywy Proceduralnej. Stanowi on, że (…) obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy wyrazili chęć wystąpienia o udzielenie ochrony międzynarodowej, są wnioskodawcami ubiegającymi się o ochronę międzynarodową (…), zaś państwa członkowskie (…) powinny jak najszybciej zarejestrować ten fakt. Oznacza to, że osoba deklarująca w obecności funkcjonariusza SG zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową (czyli osoba, która nie złożyła jeszcze formalnego wniosku ale deklaruje, że chce to zrobić) powinna być przez kraj przyjmujący i jego służby traktowana jak wnioskodawca (czyli jak osoba, która już wniosek złożyła). Status wnioskodawcy sprawia m.in., że osoba, która deklaruje zamiar złożenia wniosku, nie może zostać wydalona lub w inny sposób odesłana czy zawrócona z terytorium państwa, w którym składa wspomnianą deklarację.
Co na to polska Konstytucja?
Zgodnie z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP, cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowym. Z tego przepisu wynika, że osoba, która chce ubiegać się w Polsce o ochronę międzynarodową, powinna móc to uczynić. Gwarancja skutecznej realizacji tego prawa, tj. prawa do ubiegania się o ochronę, spoczywa na państwie, czyli bezpośrednio na reprezentujących państwo organach Straży Granicznej jako odpowiedzialnych za przyjmowanie formalnych wniosków o ochronę. Każde działanie, które czyni nieskutecznym prawo cudzoziemca od ubiegania się o ochronę międzynarodową, przejawiające się choćby w ignorowaniu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej deklaracji cudzoziemca świadczących o zamiarze złożenia wspomnianego wniosku, jest zatem działaniem godzącym bezpośrednio w gwarantowane w art. 56 ust. 2 Konstytucji RP prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową.
Polskę wiąże też zasada non-refoulement wynikająca z prawa międzynarodowego
Pierwotnym źródłem zasady non-refoulement jest art. 33 ust. 1 Konwencji ONZ dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w 1951 r. To do tej Konwencji (umowy międzynarodowej) odwołuje się cytowany wyżej art. 56 ust. 2 Konstytucji RP.
Zasada non-refoulement stanowi, że żadne państwo będące stroną Konwencji nie wydali ani nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo. Zasadę tę powtarza również art. 19 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE, zgodnie z którym nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu. Do zasady non-refoulement odnosi się też art. 9 ust. 1 Dyrektywy Proceduralnej, który obliguje państwa członkowskie do tego, aby zezwalały wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium państwa, na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji w sprawie ochrony międzynarodowej zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji.
W wyrokach w sprawach przeciwko Polsce Trybunał ustalił już, że Białoruś nie jest krajem bezpiecznym dla migrantów (M.K. i inni p. Polsce, § 178; D.A. i inni p. Polsce, § 64). Trybunał dostrzegł, że Białoruś nie posiada skutecznego systemu azylowego, a ponadto nie jest stroną Konwencji, co każe ją traktować z dużą ostrożnością. Poza tym, zdaniem Trybunału, w przypadku wydalenia do Białorusi istnieje duże ryzyko wystąpienia tzw. wydalenia łańcuchowego. Białoruś nie udziela bowiem wystarczającej ochrony osobom, które obawiają się powrotu do kraju pochodzenia. Na przestrzeni ostatnich lat, udokumentowane zostały przypadki przeprowadzonych przez władze białoruskie bezprawnych deportacji czeczeńskich uchodźców do Rosji, czy kurdyjskich uchodźców do Iraku. Bez wątpienia sytuacja na Białorusi uległa dalszemu pogorszeniu w związku z kryzysem humanitarnym i instrumentalnym traktowaniem cudzoziemców przez białoruskie władze oraz wojną w Ukrainie, w której Białoruś, choć biernie, występuje po stronie agresora. Nie ma zatem wątpliwości, że każde zawrócenie na Białoruś rodzi potencjalne ryzyko naruszenia artykułu 3 Konwencji. To zaś nakłada na Polskę zarówno prawny, jak i etyczny obowiązek bezwzględnego powstrzymania się od zawracania na terytorium tego kraju jakiejkolwiek osoby.
Obowiązki funkcjonariuszy SG w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych
Przywołane wyżej regulacje nie pozostawiają wątpliwości. Deklaracja zamiaru złożenia wniosku o ochronę międzynarodową powinna zostać przyjęta przez funkcjonariusza Straży Granicznej, który jako pierwszy wszedł w kontakt z cudzoziemcem, niezależnie od miejsca, w którym do tego kontaktu doszło. Deklaracja ta powinna zostać przyjęta i odnotowana w tym miejscu i czasie, niezależnie do tego, że właściwy wniosek będzie mógł zostać przyjęty dopiero w siedzibie właściwego miejscowo komendanta Placówki SG. Od momentu złożenia samej deklaracji (a nie właściwego wniosku) cudzoziemiec powinien natomiast być traktowany jak wnioskodawca i z tego tytułu powinien podlegać ochronie na terytorium państwa, w którym się znajduje.
Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych i prawomocnych już wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (por. wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 492/22 , II SA/Bk 493/22 i II SA/Bk 494/22, II SA/Bk 145/23 i II SA/Bk 244/23, II SA/Bk 664/23, II SA/Bk 71/24, II SA/Bk 72/24). Sąd także nie miał żadnych wątpliwości, że deklaracja złożenia wniosku o ochronę międzynarodową powinna zostać przyjęta przez funkcjonariusza SG, który jako pierwszy wchodzi w kontakt z cudzoziemcem, a sam cudzoziemiec zgłaszający funkcjonariuszowi taką deklarację powinien mieć zapewnioną możliwość jak najszybszego złożenia formalnego wniosku oraz powinien być traktowany jako wnioskodawca i korzystać z prawa do pozostania na terytorium Polski.
Oczywiście wyroki wiążą w sprawach, w których zostały wydane. Niemniej, w demokratycznym państwie prawa, jednolita linia orzecznicza sądów wskazująca na poważne naruszenia prawa po stronie Straży Granicznej nie powinna być ignorowana. Tym bardziej, że Straż Graniczna nie podejmuje polemiki z wyrokami w prawnie przewidzianym trybie i nie składa skarg kasacyjnych do NSA.
