Helsińska Fundacja Praw Człowieka z zaniepokojeniem przyjęła informację o wszczęciu przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) z urzędu postępowania w sprawie ukarania nadawcy TVN S.A. w związku z emisją reportażu „Siła kłamstwa”.
Reportaż, który jest przedmiotem postępowania, dotyczy funkcjonowania Podkomisji do spraw Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego pod Smoleńskiem, powołanej przez Ministra Obrony Narodowej. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie podkreślał, że w systemie demokratycznym działania i zaniechania instytucji rządowych muszą podlegać ścisłej kontroli nie tylko ze strony organów ustawodawczych i sądowych, ale także opinii publicznej[1]. Działania tzw. Podkomisji Smoleńskiej niewątpliwie stanowią zagadnienie mające istotne publiczne znaczenie, które powinno być przedmiotem szerokiej debaty publicznej, w jakiej informacje dostarczane przez media odgrywają kluczową rolę. W tego rodzaju przypadkach najpełniej uwidacznia się funkcja kontrolna mediów, rola tzw. publicznego stróża, informującego społeczeństwo o nieprawidłowościach władzy. Nakładanie sankcji w takich sprawach dopuszczalne jest jedynie w szczególnie mocno uzasadnionych przypadkach. Wszczęcie postępowania w sprawie ukarania nadawcy, w szczególności oparte na tak ogólnych przesłankach jak te wskazane w komunikacie KRRiT, mogło mieć więc w istocie na celu wywołanie tzw. efektu mrożącego, czyli mogło stanowić próbę zniechęcenia mediów do krytycznego przyglądania się działalności tzw. Podkomisji Smoleńskiej.
Co więcej, postępowaniu w sprawie nakładania sankcji w takich sprawach muszą towarzyszyć właściwe gwarancje proceduralne. Do gwarancji tych ETPC zalicza m.in. odpowiednie uzasadnienie działań podjętych przez organ[2]. Tymczasem ani publiczny komunikat KRRiT, ani – zgodnie z oświadczeniem TVN S.A.[3] – pismo organu skierowane do nadawcy nie przedstawiają bliżej powodów zainicjowania postępowania w sprawie nałożenia kar, tj. elementów reportażu, które miałyby stanowić naruszenie prawa.
Jednocześnie postępowanie Przewodniczącego KRRiT w zakresie badania, czy audycja zawiera treści naruszające ustawę „poprzez propagowanie nieprawdziwych informacji”, budzi poważne wątpliwości w świetle zasady legalizmu, zgodnie z którą władze publiczne działają wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji nie zna pojęcia „propagowania nieprawdziwych informacji” i nie wydaje się, by jakakolwiek norma prawna przyznawała Przewodniczącemu KRRiT kompetencje do badania, czy audycja wyemitowana przez prywatnego nadawcę „propagowała nieprawdziwe informacje”, a tym bardziej do nakładania kar w oparciu o takie przesłanki. W tym kontekście należy przypomnieć o jednej z naczelnych zasad prawa publicznego, czyli zakazie domniemywania kompetencji organów władzy publicznej i nakazie interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły: w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać [4].
Ponadto zauważamy, że publiczne wypowiedzi Przewodniczącego KRRiT na temat nadawcy, który jest stroną tego postępowania, formułowane przed objęciem obecnej funkcji, mogą wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności w danej sprawie.
Przypominamy, że konstytucyjnym obowiązkiem KRRiT jest stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP). Tymczasem organ ten kolejny raz podejmuje działania wymierzone w nadawcę TVN S.A., których zgodność z wskazanymi konstytucyjnymi wartościami budzi poważne wątpliwości. Poprzednimi działaniami tego rodzaju były m.in. nałożenie w 2017 r. wyjątkowo wysokiej kary finansowej w związku ze sposobem relacjonowania w programie TVN 24 wydarzeń w Sejmie RP i pod Sejmem RP w dniach 16 -18 grudnia 2016 r. [5] oraz niezwykle długie postępowanie w sprawie przedłużenia koncesji dla programu TVN24 w 2021 r., którego zakończeniu towarzyszyło przyjęcie niejednoznacznej uchwały[6]. Istnieją zatem podstawy, by widzieć w obecnym wszczęciu postępowania kolejny przejaw generowania sytuacji niepewności prawnej wokół koncesji udzielonych TVN S.A., zwłaszcza w związku z zapowiedzią badania „w jakim stopniu ewentualne rozpowszechnianie nieprawdziwych i nierzetelnych informacji narusza warunki koncesji”.
Wskazane działania Przewodniczącego KRRiT mogą budzić wątpliwości również w świetle art. 30 ust. 2 unijnej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych[7], zgodnie z którym państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, by organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty oraz zgodnie z celami tej dyrektywy, w szczególności zgodnie z pluralizmem mediów.
Dodatkowy niepokój wzbudza ponadto kwestia zapewnienia skutecznej i niezależnej kontroli nad decyzją Przewodniczącego KRRiT, w przypadku zakończenia postępowania nałożeniem kary na nadawcę. Wymóg zapewnienia skutecznego i niezależnego mechanizmu odwoławczego jest przewidziany m.in. w wyżej wskazanej unijnej dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych (art. 30 ust. 6). Obecnie sprawy, w których złożono odwołanie od decyzji Przewodniczącego KRRiT nakładających karę w trybie określonym w art. 53 ustawy o radiofonii i telewizji, rozpatrywane są finalnie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (art. 26 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji). Tymczasem zgodnie z wyrokiem ETPC w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek p. Polsce, organ ten nie jest „sądem ustanowionym przez prawo” w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka[8].
Apelujemy w związku z powyższym do Przewodniczącego KRRiT o rzetelne wykonywanie ustawowych zadań i respektowanie standardów wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji.
W imieniu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
Maciej Nowicki
Prezes Zarządu
[1] Wyrok ETPC z dnia 18.08.2000 r. w sprawie Sener p. Turcji, skarga nr 26680/95, § 40.
[2] Wyrok ETPC z dnia 5.04.2022 r. w sprawie NIT S.R.L. p. Republice Mołdawii, 28470/12, § 195.
[3] TVN24, Bezprzedmiotowe postępowanie do umorzenia. Odpowiedź TVN na pismo szefa KRRiT, 5 stycznia 2023 https://tvn24.pl/polska/bezprzedmiotowe-postepowanie-do-umorzenia-odpowiedz-tvn-na-pismo-szefa-krrit-6597311
[4] Uchwała TK z 10.05.1994 r., W 7/94, OTK 1994; wyrok NSA z 27.10.2017 r., II OSK 347/16; postanowienie SN z 3.06.2020 r., I NSW 52/20.
[5] Decyzja Nr 5/DPz/2017 Przewodniczącego KRRiT z dnia 11 grudnia 2017 r.
[6] Uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr 230/2021 z dnia 22 września 2021 r.
[7] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (wersja ujednolicona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm.).
[8] Wyrok ETPC z 8.11.2021 r. w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek p. Polsce, skarga nr 49868/19.
